ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ПРАВЕ РЯДА ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ
Т. В. ЖУКОВА
Жукова Т. В., кандидат юридических наук, Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы МЧС России, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин.
Под влиянием социально-экономического реформирования, перехода к рыночным отношениям, демократизации общественных процессов на постсоветском пространстве изменяется деятельность всех социальных институтов, в том числе и образования. Увеличивается спрос на количество и качество образовательных услуг, возрастают образовательные потребности граждан и всего общества, меняются способы их удовлетворения. Наряду с государственными и муниципальными учреждениями образования начали функционировать негосударственные образовательные организации. Это закономерно возникающие явления в условиях перехода к многоукладному типу экономики. Многоукладность экономики нового типа государства нашла отражение в законодательстве, в котором ясно очерчены возможности ослабления государственной монополии в сфере образования. Юридические лица, функционирующие в сфере образования, обладают двойственной природой, что позволяет говорить об их комплексной правосубъектности. С одной стороны, образовательные организации образуют единственно возможную реальную структуру, с помощью которой государство имеет возможность реализовывать социальные программы в сфере образования. Данную особенность некоммерческих организаций в свое время метко подметил известный русский цивилист Д. И. Мейер: «…цель заведения требует, чтобы оно было одарено правами; между тем достижение цели может быть очень важно для государства, и таким образом законодательство, признавая заведения юридическими лицами, только удовлетворяет потребности общественного быта» <1>. С позиции сегодняшнего дня, по мнению С. В. Алексеева, «по сути дела, речь идет о правовых формах осуществления государственного управления, призванного реализовать основные задачи и функции Российского государства в сложный переходный период перестройки базисных экономических отношений» <2>. С другой стороны, в современных экономических условиях образовательные организации выступают в качестве самостоятельных участников гражданского оборота, оказываются вовлеченными в имущественные, товарно-денежные отношения. О кардинальном изменении законодательства по данному вопросу свидетельствует то обстоятельство, что в основных законах, регулировавших отношения в сфере образования в СССР, практически отсутствовали положения, посвященные имущественным отношениям учебно-воспитательных учреждений, кроме указаний о том, что развитие и укрепление учебно-материальной базы учреждений народного образования осуществляется за счет средств государственного бюджета, а также капитальных вложений, предусматриваемых в планах экономического и социального развития (ст. 68 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании). ——————————— <1> Цит. по: Мейер Д. И. Русское гражданское право (в 2 ч.). По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. Изд. 3-е, испр. М.: Статут, 2003. С. 138. <2> Цит. по: Алексеев С. В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 4.
В настоящее время сфера образования находится в процессе реформирования, что неизбежно отражается на состоянии действующего законодательства как в России, так и в государствах бывшего СССР, появляются новые нормы, устанавливающие правовой статус образовательных организаций. Если российскому законодательству об образовании присуще сравнительное многообразие организационно-правовых форм образовательных организаций, то в ряде стран, входящих в Содружество Независимых Государств, в основном признается единственная организационно-правовая форма — учреждение (в Азербайджанской Республике это учебно-воспитательные учреждения, в Республике Беларусь и Украине — учреждения образования, в Грузии — образовательные учреждения) <3>. В других государствах, в частности в Армении, речь идет о «государственных учреждениях» и «юридических лицах», реализующих одну или несколько образовательных программ (ст. 3 Закона Республики Армения от 14 апреля 1999 г. N ЗР-297 «Об образовании») <4>. В качестве общего названия в Армении используется термин «учебное заведение». В Республике Казахстан существуют «организации образования» и «государственное предприятие образования» (ст. I Закона Республики Казахстан от 7 июня 1999 г. N 389-1 «Об образовании») <5>. В Законе Кыргызской Республики «Об образовании» в качестве субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, названы «образовательные организации» <6>. ——————————— <3> См., например: Закон Азербайджанской Республики от 7 октября 1992 г. N 324 «Об образовании»; Закон Республики Беларусь от 19 марта 2002 г. «Об образовании»; Закон Грузии от 27 июня 1997 г. N 826-IIс оэ «Об образовании»; Закон Украины от 23 марта 1996 г. N 100/96-Р «Об образовании». <4> См.: Образовательное законодательство государств — участников СНГ и стран Балтии / Сост.: Ю. А. Кудрявцев, И. Ю. Егорова, О. Л. Ворожейкина, В. Ф. Пугач, Л. Н. Тарасюк; Под ред. В. М. Сырых. М.: Готика, 2003. С. 153. <5> См.: Образовательное законодательство государств — участников СНГ и стран Балтии / Сост.: Ю. А. Кудрявцев, И. Ю. Егорова. О. Л. Ворожейкина, В. Ф. Пугач, Л. Н. Тарасюк; Под ред. В. М. Сырых. М: Готика, 2003. С. 233 — 234. <6> См.: Образовательное законодательство государств — участников СНГ и стран Балтии / Сост.: Ю. А. Кудрявцев, И. Ю. Егорова, О. Л. Ворожейкина, В. Ф. Пугач, Л. Н. Тарасюк; Под ред. В. М. Сырых. М.: Готика, 2003. С. 269 — 298.
Практически во всех названных государствах образовательные организации могут быть как государственными, так и частными. Представляется небезынтересным обращение к опыту зарубежных государств по вопросам правосубъектности образовательных организаций. Если проанализировать действующее законодательство об образовании ряда зарубежных государств <7>, то мы увидим, что по вопросам правового регулирования отношений с участием образовательных организаций можно выделить две тенденции. Имеются страны, в которых уровень социальных льгот и гарантий, предоставляемых государством обучающимся, значительно ниже, чем в Российской Федерации. Это, в частности, Китай и Мексика. В то же время правовой статус обучающихся в России не достигает уровня, установленного в промышленно развитых странах Европы. В Китайской Народной Республике получение образования на всех уровнях, кроме неполного среднего, является платным. В то время как в промышленно развитых государствах высшее образование является также общедоступным, как дошкольное, начальное и среднее общее образование. ——————————— <7> Соответствующие нормативные правовые акты опубликованы в кн.: Образовательное законодательство зарубежных стран. Законы Австрии, Великобритании, Испании, Китая, Мексики, Нидерландов, Франции, ФРГ / Сост.: Ю. А. Кудрявцев, И. Ю. Егорова, О. Л. Ворожейкина, В. Ф. Пугач, Л. Н. Тарасюк; Под ред. В. М. Сырых. М: Готика, 2003.
Примечателен Закон «О высшем образовании и научных исследованиях» в Нидерландах. По своему объему и комплексному характеру регулирования отношений в сфере высшего образования и научных исследований он представляет собой кодифицированный акт. Кроме того, в нем практически отсутствуют отсылочные нормы к иным нормативным правовым актам и поручения органам исполнительной власти подготовить и принять нормативный правовой акт в развитие Закона. В соответствии с французским Законом о высшем образовании от 26 января 1984 г. N 84-42 государственные заведения научного, культурного и профессионального назначения — это государственные высшие учебные и исследовательские заведения, имеющие право юридического лица и обладающие педагогической, научной, административной и финансовой самостоятельностью (ст. 20) <8>. Учебные заведения автономны. Однако, проводя свою образовательную и научную политику, они осуществляют администрирование в рамках государственной регламентации. ——————————— <8> См.: Образовательное законодательство зарубежных стран. Законы Австрии, Великобритании, Испании, Китая, Мексики, Нидерландов, Франции, ФРГ / Сост.: Ю. А. Кудрявцев, И. Ю. Егорова, О. Л. Ворожейкина, В. Ф. Пугач, Л. Н. Тарасюк; Под ред. В. М. Сырых. М.: Готика, 2003. С. 373.
