(Мамкина И. Н.) («История государства и права», 2013, N 18)
К ВОПРОСУ О ПОПЕЧИТЕЛЯХ И ПОПЕЧИТЕЛЬСКИХ СОВЕТАХ В СИСТЕМЕ НАРОДНОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ ВОСТОЧНОЙ СИБИРИ <*>
И. Н. МАМКИНА
——————————— <*> Mamkina I. N. On the issue of guardians and boards of guardians in the system of people’s education in Eastern Siberia.
Мамкина Инна Николаевна, заведующая кафедрой теории государства и права Забайкальского государственного университета, кандидат исторических наук, доцент.
В статье автор рассматривает становление и развитие института попечительства в системе народного просвещения в XIX — начале XX в. В работе рассматривается нормативное закрепление института попечительства в процессе реформирования системы народного просвещения. Представлена степень участия общественных организаций в постановке учебного дела. Определены функции и полномочия попечителей и попечительских советов, их роль в организации и развитии народного просвещения в Восточной Сибири.
Ключевые слова: попечители, попечительские советы, народное просвещение, система управления, учебные заведения, полномочия.
The author of the article considers formation and development of the institute of guardianship in the system of people’s education in the XIX-beginning of the XX century. The article considers normative consolidation of the institute of guardianship in the process of reform of the system of people’s education; shows the level of participation of public organizations in organization of educational affairs; determines functions and powers of guardians and boards of guardians, their role in organization and development of people’s education in Eastern Siberia.
Key words: guardians, boards of guardians, people’s education, system of management, educational institutions, powers.
Современное российское общество в условиях демократизации общественно-политических процессов предъявляет к системе образования требования реализации прав граждан на образование и на участие в управлении образованием. Развитие школы во все времена не было изолировано и являлось частью общественного процесса. В данных условиях закономерно и целесообразно обращение к богатому историческому опыту российского образования от периода создания Министерства народного просвещения до революции 1917 г. Взаимодействие общества и государства в области народного просвещения имело многообразные организационные формы — хозяйственные комитеты, почетные попечители, попечительские советы, которые занимались привлечением частных средств на благоустройство учебного заведения, улучшение материального положения беднейших учащихся. Учитывая возросшую степень коммерциализации современного образования, наибольший интерес представляют нормативное регулирование, организация и деятельность попечителей и попечительских советов как самой распространенной исторической формы взаимодействия государства и общества. Попечительские советы имеют давнюю историю в системе народного просвещения. Впервые попечительство нормативно было закреплено в Уставе народных училищ 1786 г., где содержалась глава «О попечителе народных училищ губернии или наместничества». Попечителем народных училищ назначался гражданский губернатор. В его обязанности входило «…стараться о распространении народных училищ от Главного, в губернском городе находящегося, не токмо к городам уездным, но и к другим селениям, колико способы ему дозволять будут» <1>. ——————————— <1> Антология педагогической мысли России XVIII в. / Под ред. Г. Н. Волкова, С. Ф. Егорова, А. Н. Копылова. М.: Педагогика, 1985.
Губернатор совместно с Приказом общественного призрения осуществлял организацию учебного дела, отвечал за формирование педагогического коллектива, согласовывал открытие новых классов, распределял казенные стипендии. Приказы изыскивали средства на открытие и содержание учебных заведений, ежегодно заслушивали отчеты Директора народных училищ. Как отмечал редактор журнала «Сибирский архив» А. Линьков: «Правительство сознавало этот недостаток вмешательства приказов в учебную часть школ, но оно принуждено было мириться со всем этим, т. к. приказ все же давал средства на учебное дело» <2>. ——————————— <2> Линьков А. Рост учебного дела в Восточной Сибири // Сибирский архив. 1912. N 7. С. 508.
Выполняя свои непосредственные полномочия по управлению губернией, к обязанностям попечителя учебных заведений губернаторы зачастую относились формально. К началу XIX в. в Иркутской губернии, включавшей современную территорию Иркутской и Читинской областей, Бурятии и Якутии, было всего восемь уездных и десять приходских училищ, гимназия и духовная семинария в Иркутске. По данным А. П. Панчукова, в некоторых районах Восточной Сибири вообще не было ни одной школы <3>. ——————————— <3> Панчуков А. П. История начальной и средней школы Восточной Сибири. Улан-Удэ: Бурят. кн. изд-во, 1959. С. 93.
В начале XIX в. начинается процесс создания централизованной системы органов управления учебным делом, образовано Министерство народного просвещения (далее МНП), которое становится ключевым органом в системе управления. Дальнейшее развитие системы, а именно: открытие и закрытие учебных заведений, кадровые назначения, разработка и утверждение учебных программ, методических материалов, распределение средств — находилось в ведении МНП. Для более эффективного управления на базе университетов были образованы учебные округа, которые наделялись учебно-административными функциями. Таким образом, проводимые реформы снимали часть полномочий в сфере учебного дела с гражданских губернаторов, позволяя централизовать систему управления государственными учебными заведениями. Однако положения данной реформы не распространялись повсеместно. На окраинах России в связи с отсутствием университетов учебные заведения продолжали оставаться в ведении губернаторов. По новому Уставу учебных заведений 1828 г. сибирская дирекция училищ вверялась в подчинение гражданских губернаторов, получивших право попечителей. Полномочия попечителя в лице гражданского губернатора по Уставу 1828 г. определялись кадровыми вопросами (назначение, перевод, увольнение, взыскание, поощрение); утверждением незначительных финансовых расходов (до 300 руб.); утверждением контрактов на выполнение работ, поставок; распределением казенных стипендий. Вопросы, касающиеся открытия, закрытия учебных заведений, учебных программ, количества учащихся и т. п., продолжали согласовываться с МНП <4>. Зачастую деятельность губернаторов в сфере народного просвещения носила субъективный характер. Историк С. В. Рождественский отмечал, что «самые существенные вопросы народного образования получают в разных местностях края, при одинаковых местных условиях, разрешение далеко не однообразное» <5>. В МНП поступали не всегда точные и полные сведения о состоянии учебного дела в губерниях и областях. Это приводило к искажению общей картины, характеризующей состояние народного просвещения в Восточной Сибири. Таким образом, говорить о содействии и поддержке народного просвещения на окраинах России в первой половине XIX в. сложно, попечительство в лице гражданских губернаторов сводилось к осуществлению контрольно-надзорных полномочий. ——————————— <4> Уставы ученых и учреждений и учебных заведений // Свод законов Российской империи. Т. XI. Ч. 1. СПб., 1893. С. 16. <5> Рождественский С. В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения 1802 — 1902 гг. СПб., 1902. С. 492.
Следующие реформы (середины XIX в.) способствовали развитию системы народного просвещения. Появившиеся земства получили право на организацию учебного дела, что положительно отразилось на количественном и качественном показателях в области народного просвещения. На средства земств, городских и сельских обществ открывались новые учебные заведения. Исходя из источника финансирования, учебные заведения могли быть государственными — содержащимися казной; приравненными к государственным — «содержимыми обществами, сословиями или частными лицами, но управляемыми назначенными от правительства лицами», и частными, финансируемыми в полном объеме частными лицами, земствами или обществами, самостоятельно определяющими педагогический и административный состав учебного заведения. Частные учебные заведения и заведения, где «содержание, или же определенное ежегодное пособие в размере, признанном со стороны Министерства народного просвещения достаточным…», имели право избирать почетного попечителя или попечительские советы, а именно — в мужских гимназиях, прогимназиях, реальных училищах — почетного попечителя, в женских гимназиях и прогимназиях — попечительские советы <6>. Попечители контролировали приход и расход средств, заботились о развитии учебно-методической базы, устанавливали плату за обучение, определяли размер стипендии и жалования, организовывали пансионы для проживания иногородних учеников, оплачивали квартирные расходы учителей, арендовали или строили помещения для учебного заведения. Население, заинтересованное в развитии учебного дела, активно принимало участие в его организации. За короткий срок количество школ в центральной России увеличилось в несколько раз. ——————————— <6> Уставы ученых и учреждений и учебных заведений. С. 16.
Несмотря на то что в Восточной Сибири земская реформа не была реализована, потребность общества в развитии народного просвещения, так же как и в Европейской России, способствовала увеличению числа учебных заведений. В Восточной Сибири открывались начальные училища, женские и мужские гимназии и прогимназии, учительские семинарии, многие из них по инициативе и при участии общественности и частных лиц — Иркутская женская прогимназия им. И. С. Хаминова, Троицкосавское Алексеевское реальное училище, Троицкосавская женская гимназия им. графа Н. Н. Муравьева-Амурского, Нерчинская Софийская женская гимназия. Почетный попечитель избирался на три года земством, обществом или сословием и впоследствии утверждался в должности МНП. Попечитель во время осуществления своих полномочий считался государственным служащим пятого или шестого класса, имел право по желанию присутствовать на заседаниях педагогического совета и хозяйственного комитета с правом голоса, но не имел права быть в них председателем, в случае необходимости давал неофициальные рекомендации педагогическому совету или попечителю округа. На попечителя возлагалась обязанность заботы о своевременном поступлении и контроле расходов собранных средств; об улучшении материального состояния учебного заведения; участия в составлении сметы расходов. Как правило, попечитель избирался из числа состоятельных лиц, заинтересованных в развитии народного просвещения. Случалось, что приглашенные в попечители лица отказывались от этой почетной должности. В Восточной Сибири в конце XIX в. количество средних мужских учебных заведений было незначительно, но все они имели избранных почетных попечителей. Так, в Троицкосавском реальном училище почетным попечителем в 1878 г. являлся Я. А. Немчинов, в 1884 г. — А. М. Лушников. Почетный попечитель Иркутской мужской гимназии — В. П. Сукачев (в 1898 г.); Красноярской мужской гимназии — И. Г. Гадалов (в 1898 г.); в Енисейской прогимназии — А. И. Кытманов. В 1890 г. в Якутском реальном училище почетным попечителем был избран Ф. В. Астраханцев. Примечательно, что в основном в Восточной Сибири почетными попечителями избирались купцы, поскольку преимущественно эта категория населения владела значительными средствам, в т. ч. и для оказания помощи учебным заведениям. Попечительские советы в женских гимназиях создавались с целью «ближайшего содействия успешному, со стороны общества, развитию гимназии или прогимназии» <7>. Попечительский совет избирался на три года сословиями или обществами из лиц обоего пола. Избранные члены совета утверждались попечителем учебного округа — губернатором. Обязательными членами совета являлись начальница женской гимназии или прогимназии, директор или инспектор мужского учебного заведения, занимающий должность по назначению МНП. В случае отсутствия средних мужских учебных заведений в состав попечительского совета женской гимназии входил штатный смотритель уездных училищ или инспектор городских начальных училищ. Также попечительский совет избирал из числа почетных лиц города попечительницу, которая имела возможность своим влиянием оказать содействие в развитии материальной базы учебного заведения. Попечительница утверждалась в должности Министром народного просвещения, в Восточной Сибири — генерал-губернатором. Сформированный совет избирал из своих членов председателя сроком на три года. Помимо вопросов благоустройства гимназии, совет избирал начальницу гимназии, составлял сметы расходов, определял жалование преподавателям, определял размер платы за обучение, освобождал от оплаты за обучение беднейших учениц, определял пособие для учениц бедных родителей. ——————————— <7> Там же.
Подводя итог, можно сказать, что институт попечительства в России был представлен двумя формами — государственной и общественной. Эффективность государственного попечительства зависела от инициативы гражданского губернатора, как правило, сводилась к осуществлению контрольно-надзорных функций. Общественное попечительство, получившее развитие во второй половине XIX в., способствовало развитию не только благосостояния учебного заведения, но и увеличению количества учебных заведений. Благодаря содействию частных лиц, обществ, система народного просвещения получила наиболее динамичное развитие во второй половине XIX — начале XX в.
