(Хабриева Т. Я.) («Журнал российского права», 2009, N 8)
ПРАВОВОЕ ИЗМЕРЕНИЕ НАУЧНОГО ПРОГРЕССА
Т. Я. ХАБРИЕВА
Хабриева Талия Ярулловна — директор ИЗиСП, член-корреспондент РАН, заслуженный юрист РФ.
В прошлом веке знаменитый французский философ Г. Башляр заметил, что научный прогресс — это знание о том, чего мы не знаем <1>. Тем не менее существуют доктринальные представления о философском, экономическом и социальном измерении научного прогресса. ——————————— <1> Наиболее полно идеи Г. Башляра о развитии науки и научном прогрессе представлены в работах: Bachelard G. Le nouvel esprit scientifique. Paris, 1934; Bachelard G. La formation de l’esprit scientifique. Paris, 1938.
В философии научный прогресс измеряется в категориях постоянного процесса обнаружения и обоснования новых истин, содействующих развитию общества, движения от низшего к высшему, когда количественные изменения обусловливают качественные преобразования явлений. В экономике научный прогресс оценивают в категориях экономического роста, эффективности внедрения научных достижений, моделей инновационного развития и т. д. В социологии акцент смещен на вопросы влияния научного прогресса на динамику развития общественных отношений, демографических процессов, построение общества, основанного на знаниях. Поскольку право — это универсальный регулятор общественных отношений, допустимо ставить вопрос и о правовом измерении научного прогресса. Ученые-юристы к этой теме обращаются редко. Крупные работы издавались в основном в 1970 — 1980 гг. <2>. С тех пор интерес к этой теме полностью не утрачен, но и не очевиден <3>. ——————————— <2> Дозорцев В. А. Законодательство и научно-технический прогресс. М., 1978. Научные основы советского правотворчества / Под ред. Р. О. Халфиной. М., 1981; Управление. Социология. Право / Под ред. В. П. Казимирчука и И. В. Павлова. М., 1971; Казьмин И. Ф. Общие проблемы права в условиях научно-технического прогресса. М., 1986. <3> Из работ последних лет, посвященных этой теме, можно указать следующие статьи: Сырых В. М. Законотворчество как вид социального проектирования // Журнал российского права. 1997. N 3; Лапаева В. В. Государственная научно-техническая политика: актуальные проблемы правового обеспечения // Законодательство о науке: современное состояние и перспективы развития. М., 2004; Мицкевич А. В. Система права и система законодательства: развитие научных представлений и законотворчества // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000.
В последние годы вопросы взаимодействия права и научного прогресса приобрели актуальность в контексте обеспечения инновационного развития России <4>. В условиях необходимости преодоления мирового экономического кризиса многое зависит от того, насколько искусно будут применены правовые механизмы, содействующие максимальному использованию конкурентных преимуществ России — ресурсных, территориальных, интеллектуальных и др. ——————————— <4> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.
Потенциал права в свете развития научного прогресса, безусловно, в первую очередь связан с его регулятивными возможностями. Являясь результатом целенаправленного поведения людей, проявлением их волевых действий, научный прогресс в той или иной степени входит в систему правового регулирования общественных отношений. Право сопровождает развитие научного прогресса по всем его основным направлениям, не ограничиваясь только научно-технической сферой, с которой чаще всего увязывают его содержание. Это — лишь одна из частей научного прогресса, за ее рамками остаются общественные науки, а также те научные направления, которые не имеют прямого практико-прикладного значения, которые не ориентированы непосредственно на производство, но во многом обеспечивают его рост, определяют общий уровень интеллектуального и духовного развития нации. Речь идет прежде всего об экономических, правовых и социальных науках. Право и научный прогресс находятся в органической связи, обусловленной тем, что само право является одним из продуктов научного прогресса, отражающим уровень развития правоведения и науки в целом. Право может сдерживать либо, напротив, ускорять научный прогресс: чем более развито право, тем более плодотворным становится его воздействие на научный прогресс, что подтверждается опытом наиболее развитых стран — США, Японии, многих государств — участников Европейского союза. Особый интерес для нас представляют правовые акты, принятые в Германии и во Франции, как наиболее близкие российской правовой системе. Так, во Франции эти вопросы регулируются Законами «О научных исследованиях и технологическом развитии» от 23 декабря 1985 г., «Об инновациях и исследованиях» от 12 июля 1999 г., «О программе исследований» от 18 апреля 2006 г., иными актами, консолидированными в Кодексе научных исследований <5>. В России попыток систематизации законодательства в данной сфере пока не предпринималось. ——————————— <5> Code de la recherche. Version consoledee au 13 decembre 2008 // http://www. legifrance. gouv. fr. В последней редакции Кодекса от 13 декабря 2008 г. акты, имеющие отношение к науке, систематизированы по следующим основным разделам: общая организация исследования и технологического развития; осуществление исследовательской деятельности; исследовательские учреждения и организации; субъекты исследования.
В зарубежной практике уже наметилась и другая тенденция: наряду с правовыми актами, регулирующими традиционные вопросы научной деятельности, появилось новое поколение актов, посвященных инновациям. Здесь особенно преуспели страны Евросоюза <6>. Подобный же процесс идет и в некоторых странах СНГ <7>. ——————————— <6> Законодательство государств — участников Европейского союза в сфере инноваций развивается в основном в русле тех решений и рекомендаций, которые сформулированы в актах органов Союза, в частности в решении Совета Европейского союза от 25 января 1999 г. «Об утверждении Специальной программы исследований, технологического развития и содействия инновациям и поощрения участия средних и малых предприятий»; решении Европейского Парламента и Совета от 24 октября 2006 г. N 1639 «Об утверждении Рамочной программы конкурентоспособности и инноваций» и т. д. <7> См., например: Закон Украины от 4 июля 2002 г. «Об инновационной деятельности»; Закон Республики Казахстан от 23 марта 2006 г. «Об инновационной деятельности»; Кодекс Республики Молдова от 15 июля 2004 г. «О науке и инновациях»; Закон Киргизской Республики от 25 октября 1999 г. «Об инновационной деятельности» и т. д.
Таким образом, право, с одной стороны, является продуктом научного прогресса, а с другой — выступает одним из факторов его развития. Подключая свойственные ему регулятивные механизмы, оно создает нормативно-очерченную модель научного прогресса. Эта модель имеет сложносоставной характер. В первую очередь она, конечно, включает законодательство. Это — главный, но не единственный параметр правового измерения научного прогресса. Свою роль здесь играют правоприменение, юридическая наука и современные управленческие инфраструктуры. Контуры действующего законодательства довольно четко определяются, если иметь в виду только законодательство о науке, т. е. связывать его с самостоятельным законодательным институтом. Он включает в себя на федеральном уровне нормы Конституции РФ о правовых основах научной деятельности и использовании ее результатов, Федеральные законы «О науке и государственной научно-технической политике», «О статусе наукограда Российской Федерации», а также некоторые иные законодательные акты, которые регламентируют отдельные сферы деятельности, связанные с научной деятельностью («О космической деятельности», «Об использовании атомной энергии» и т. д.). На уровне субъектов Федерации к рассматриваемому законодательному институту относится обширное законодательство, обеспечивающее решение региональных проблем науки и инновационной деятельности <8>. ——————————— <8> См., например: Закон Санкт-Петербурга от 20 октября 2000 г. N 489-58 «О науке и научно-технической политике Санкт-Петербурга»; Закон Республики Башкортостан от 2 марта 1994 г. N ВС-22/39 «О научной и научно-технической деятельности в Республике Башкортостан»; Закон Республики Бурятия от 27 ноября 1996 г. N 418-1 «О науке и научно-технической политике в Республике Бурятия»; Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. N 1661 «О науке и научной деятельности»; Закон Воронежской области от 9 октября 2007 г. N 98-ОЗ «О науке и научно-технической политике в Воронежской области»; Закон Московской области от 13 мая 2006 г. N 75/2006-ОЗ «О научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Московской области»; Закон Республики Дагестан от 17 марта 2006 г. N 15 «Об инновационной деятельности и научном инновационном обеспечении развития экономики в Республике Дагестан»; Закон Красноярского края от 10 июля 2008 г. N 6-2000 «О государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Красноярского края»; Закон г. Москвы от 7 июля 2004 г. N 45 «Об инновационной деятельности в городе Москве» и т. д.
Такой подход привлекает своей определенностью, но объективно он узок, потому что наряду со специализированным законодательством о науке в рамках общеотраслевого (гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового и т. д.) законодательства сформировался целый массив норм и правовых институтов, регулирующих специфические отношения в сфере научной деятельности <9>. В советское время это законодательство в основном тяготело к сфере административного права, поскольку рассматривалось как инструмент государственного управления научно-техническим развитием. В настоящее время оно включает в себя нормы гражданского, налогового, бюджетного, трудового и других отраслей права. При этом правовая практика складывается таким образом, что именно это законодательство в настоящее время несет на себе основную нагрузку по регулированию отношений в сфере научного прогресса. Поэтому более справедливым представляется рассмотрение указанного законодательства с позиций широкого подхода <10>. ——————————— <9> Законодательство о науке. Современное состояние и перспективы развития / Под ред. В. В. Лапаевой. М., 2004. С. 50. <10> Такая позиция отражена не только в ряде научных работ (см.: Законодательство о науке. Современное состояние и перспективы развития. С. 50), но и в законодательстве, в частности в ст. 1 — 3 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».
Предпринятый системный анализ показывает, что потенциал большинства отраслей законодательства задействован в обеспечении научного прогресса. В этой сфере находят применение все известные средства правового воздействия, такие, как запрет, дозволение, обязывание, поощрение и наказание. К сожалению, надо отметить, что весь их спектр применительно к отношениям в сфере научного прогресса (цели, основания и пределы применения, субъектный состав и т. д.) комплексному исследованию не подвергался. Более того, встречается мнение, что некоторые из указанных средств правового воздействия неприменимы в сфере научного прогресса. Например, утверждается, что запрет и наказание несовместимы с самой природой научного творчества. Для этого вроде бы есть основания. Часть 1 ст. 44 Конституции РФ провозгласила свободу научного, технического и других видов творчества. Но это не исключает использование запретительных механизмов в рассматриваемой сфере. Запреты уже сейчас используются преимущественно для защиты законных прав и интересов государства, научных и учебных учреждений, защиты правообладателей интеллектуальной собственности, а наказание — для пресечения противоправных деяний и возмещения причиненного ими ущерба <11>. ——————————— <11> См., в частности: ст. 146 — 147 УК РФ.
Конечно, в сфере научного прогресса в основном преобладает такая мера правового воздействия, как дозволение. Она применяется в гражданско-правовом обороте объектов интеллектуальной и промышленной собственности, в сфере административно-правовых отношений, например при регистрации субъектов предпринимательской деятельности, при получении лицензий на разработку вооружений и военной техники или для выполнения работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления <12> и т. д. ——————————— <12> Статья 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Обязывание используется главным образом при установлении задач и функций соответствующих органов управления, при обеспечении доступности достижений образования и науки <13>. ——————————— <13> См., например: п. 2 ст. 7 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».
Поощрение применяется для стимулирования позитивных отношений, способствующих научному прогрессу. Основным инструментом в данном случае выступает институт государственной поддержки, который может принимать различные формы (государственные гранты, налоговое стимулирование и т. д.) <14>. ——————————— <14> См., в частности: Постановление Правительства РФ от 27 мая 2006 г. N 311 «О премиях для поддержки талантливой молодежи»; Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2001 г. N 89 «Об утверждении Перечня международных, иностранных и российских премий за выдающиеся достижения в области науки и техники, образования, культуры, литературы, искусства и средств массовой информации, суммы которых, получаемые налогоплательщиками, не подлежат налогообложению».
Следует признать, что к настоящему времени сложился законодательный массив, акты которого в той или иной мере участвуют в регулировании сферы научного прогресса, но который пока нельзя признать обособленным явлением в структуре не только права, но и законодательства. Представляется, что пока это преждевременно, поскольку отсутствуют необходимые системообразующие факторы. Во-первых, ретроспективный анализ показывает, что формирование законодательного массива в этой сфере не было подчинено единой цели. Его наполнение шло фрагментарно и прерывно. Основным регулятором отношений между субъектами научной деятельности, государством и потребителями научной продукции остается общеотраслевое законодательство, причем каждая из отраслей подчиняется логике своего развития и не учитывает специфики отношений в сфере научного прогресса. Во-вторых, объективной основой структуризации права и законодательства служат относительно обособленные группы однородных общественных отношений, каждая из которых требует специфического способа воздействия. Рассматриваемое законодательство, по крайней мере, на данной стадии своего развития не обладает своеобразными методами правового регулирования. Оно в большей степени ориентировано на диспозитивный метод регулирования общественных отношений <15>. Вместе с тем используются и императивные элементы <16>. Присутствуют стимулирующие, поощряющие методы регулирования <17>. ——————————— <15> Например, п. 1 ст. 8 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике». <16> В частности, п. 6 ст. 5 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике». <17> См., например: абз. 5 п. 3 ст. 5 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».
Отсутствует и специфический для обозначения специального подразделения законодательства механизм регулирования — особое сцепление норм, правоотношений, индивидуальных актов, в котором проявляются особенности метода в действии. Данный законодательный массив не имеет собственных средств охраны и защиты регулируемых отношений. Это осуществляется с помощью санкций, закрепляемых нормами гражданского, уголовного и административно-деликтного права. Формально о факте существования обособленной области законодательства судят в основном по наличию самостоятельного кодифицированного акта или комплекса актов, связанных между собой отношениями координации и субординации. Этот признак также не прослеживается. Вопрос о кодификации законодательства в рассматриваемой сфере, как и о способе его систематизации, требует отдельного исследования. На наш взгляд, в ближайшее время результатом систематизации вряд ли станет сводный акт, который заменит действовавшие до его принятия акты. Однако представляется весьма перспективным использование современных способов систематизации, наподобие тех, которые применены для систематизации действующего законодательства Москвы <18>. Включаемые в Собрание законодательства акты по отраслевому или тематическому принципу не теряют своей юридической силы. Выявляемые при этом акты, фактически утратившие силу, выводятся из системы действующих, что на данном этапе развития законодательства было бы полезным, хотя это лишь промежуточный этап систематизации актов в рассматриваемой сфере. Примером может служить не только упоминавшийся выше Кодекс научных исследований Франции, но и другие формы систематизации законодательства, в частности в США <19>. ——————————— <18> Собрание действующего законодательства города Москвы. Т. 1 — 16. М., 2008. Научно-методические основы систематизации законодательства Москвы были разработаны в 1995 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, в последующем сотрудники Института участвовали в работе по систематизации законодательства г. Москвы. <19> Нормы федерального законодательства систематизируются в рамках Свода законов США (United States Code. Washington, 2006). Акты, регулирующие основы научной деятельности, сгруппированы по следующим главам 42 титула Свода: глава 16 («Национальный научный фонд»), глава 16A («Гранты на поддержку научных исследований»), глава 16B («Контракты на проведение научных и технологических исследований»).
Одновременно необходимо завершить работу по систематизации законодательства, следуя классическому образцу, т. е. с обновлением главных сегментов этого законодательного массива, провести своеобразную ревизию устаревших норм, упорядочить применяемую терминологию, «освежить» подходы к построению его структуры. Как уже отмечалось в литературе, ядром этой законодательной подсистемы, базовым, системообразующим актом в этой сфере законодательства мог бы стать закон о науке <20>. Действующий Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» такую функцию выполнять не способен <21>. Он даже не определяет цели, задачи и принципы регулирования в рассматриваемой сфере, в отличие от соответствующих законов Великобритании, США, Франции, других наиболее развитых стран мира <22>. ——————————— <20> См.: Лапаева В. В. Концепция развития законодательства о науке // Концепции развития российского законодательства. М., 2004. С. 693 — 699. <21> Примером решения такой функциональной задачи может служить значительно обновленный Закон РФ «Об образовании». <22> Так, в Великобритании Закон о науке и технологиях (Science and Technology Act) действует с 1965 г.
Представляется, что упомянутый закон должен быть построен по иному принципу. Учитывая стратегический характер научной сферы для развития страны, он должен задать ориентиры развития всего законодательства в данной сфере, закрепив принципы правового регулирования научной деятельности, независимо от их отраслевой принадлежности (гражданской, природоохранной, трудовой и т. д.). Можно достаточно уверенно прогнозировать, что правовое регулирование в сфере научного прогресса будет развиваться по пути дальнейшего использования возможностей разных отраслей права с присущими им специфическими способами воздействия на общественные отношения. Внешним проявлением их взаимодействия может стать разрастание межотраслевых комплексных объединений нормативных актов. Пока формирование подобных объединений встречает значительные объективные и субъективные сложности. Первые связаны с самой комплексной природой таких отношений, слабым и непоследовательным развитием законодательства, вторые — в том числе с отсутствием специальных исследований, недостатком кадров и т. д. Но это скорее формально-юридическая сторона проблемы развития законодательства в сфере науки и научного прогресса. Серьезное влияние на нее оказывает отсутствие в российском законодательстве и юридической науке комплексного понимания процессов, объектом которых выступают знания. Исследования подтверждают, что процесс управления знаниями в настоящее время представляет собой циклическое явление <23>, в котором на разных стадиях участвуют разные субъекты: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, муниципальные органы, государственные академии наук, научные и образовательные государственные и негосударственные организации, творческие коллективы и т. д. ——————————— <23> Теория и практика экономики и социологии знания / Под ред. Г. В. Осипова. М., 2007.
Это взаимосвязанная цепь отношений образования, науки и производства. Постановка задач для одной из этих сфер без проекции их решения в отношении другой сферы невозможна. Сегодня наиболее урегулированными в рамках законодательства являются отношения, связанные с получением и использованием научных знаний (законодательство об образовании и интеллектуальной собственности). Необходимо не только продолжить на основе системообразующего закона регулирование отношений в цепочке «образование — наука — сфера внедрения», но и развить механизмы согласованного взаимодействия разных отраслей права. Важно также повысить роль государства и обеспечить заинтересованность бизнес-структур. Иначе цепочка «образование — наука — сфера внедрения» будет работать не на фундаментальное развитие образования и науки, а на коммерциализацию образования, на поддержку «мелких» исследований, ориентированных на усовершенствование имеющихся продуктов и технологий. Такой «практический» подход сужает понимание научного прогресса, служит серьезным препятствием на пути решения глобальных проблем современности. А между тем для их решения нужны новые, нестандартные идеи — такие же глубокие, какими были в свое время идеи Пастера и Коха, Мечникова и Эрлиха. К сожалению, и государственные ведомства, и частные компании готовы выделять средства не на разработку фундаментальных идей, а на осуществление отдельных, в основном коммерческих проектов в поддающиеся финансовому планированию сроки. Следует также отметить, что изменилась система подготовки специалистов в профессиональных учебных заведениях. Раньше технические учебные заведения, как правило, имели узкопрофильную направленность (машиностроение, энергетика, строительство и т. д.), но в последние годы в целях привлечения средств многие из них были преобразованы в многопрофильные. В результате резко сократилось число ученых в технической сфере. Так, по физико-математическим наукам доля докторских диссертаций снизилась с 12,5% в 1995 г. до 8,2% в 2005 г., а кандидатских диссертаций — с 9,1% до 3,9% от общего числа защищенных диссертационных работ. Существенно сократилась также доля диссертаций по техническим наукам <24>. ——————————— <24> Выскуб В. Г. Воспроизводство кадрового потенциала российской науки в условиях перехода к инновационной экономике // Подготовка научных кадров высшей квалификации с целью обеспечения инновационного развития экономики: Материалы конференции. Минск, 2006; http://www. belisa. org. by/ry/print.
Несмотря на то что многие правовые и политические документы ставят задачу по интеграции образования и науки, должного воплощения организационные формы интеграции пока не получили. Предлагаемые новые формы организации научной и образовательной деятельности, включающие создание федеральных университетов, создание и приоритетную поддержку системообразующих научных организаций мирового класса (национальных исследовательских центров), инновационных территориальных кластеров, реализацию программ развития научно-образовательных центров, решают проблемы научного прогресса только частично, в достаточно узком секторе высоких технологий. В законодательстве отсутствует комплексный системный подход к определению правового положения (статуса) субъектов, осуществляющих научную деятельность: научных организаций, физических лиц, занимающихся научной деятельностью на профессиональной основе. В результате существует много пробелов в закреплении системы прав, сами права носят во многом декларативный характер, отсутствуют механизмы и гарантии их реализации. Несогласованность норм федерального и регионального законодательства, несбалансированность механизмов централизованного и децентрализованного управления в сфере научного прогресса — все названные проблемы не могут быть решены за счет совершенствования правоприменения, как это преимущественно происходит в рамках реализации национальных проектов. Желаемого результата сложно достигнуть и в рамках, например, очередной федеральной программы, поскольку механизм программ ориентирован на решение отдельных проблем путем увеличения их финансирования и использования ряда организационных мер. Масштабная реорганизация целой системы возможна только в условиях модернизации действующего законодательства. Определенные целевые ориентиры развития законодательства, которые способны придать ему качество системности, задает Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Научный прогресс не замыкается в национальных границах. Это обстоятельство также должно ориентировать отечественного законодателя на лучшие зарубежные образцы и международные стандарты. При этом следует иметь в виду, что вопрос о совершенствовании законодательства в данной сфере никогда не может быть закрыт, ибо и научный прогресс, и право — явления постоянно развивающиеся. Возникают новые проблемы, новые отношения, неизвестные ранее (например, генетическая инженерия, клонирование и др.), что объективно ведет к появлению и новых правовых норм, регулирующих такие отношения. Но независимо от различных подходов к решению задач научного прогресса, исходным должно оставаться требование о соответствии средств правового воздействия таким известным правовым принципам, как обоснованность, справедливость, соразмерность и сбалансированность. Потенциал права, в том числе в интересах развития научного прогресса, в полной мере раскрывается только в результате полноценной правоприменительной практики. Она также выполняет роль важного параметра правового измерения научного прогресса. Правоприменение позволяет выявить пробелы, противоречия и другие дефекты в процессе реализации правовых норм, определить действенность мер ответственности и стимулирования, а в целом — эффективность правового регулирования. Так, практика применения законодательства об управлении имуществом в научной сфере показала, что приватизация государственной собственности проводилась без учета отраслевой специфики и в условиях конфликта ведомственных интересов. Минимущество России подходило с позиции необходимости сокращения государственного имущественного комплекса, Минэкономразвития России — с позиции увеличения числа субъектов рыночной экономики, Минфин России ориентировал на сокращение государственных расходов и увеличение доходов бюджета, а Минпромнауки России — на сохранение научно-технических комплексов. В итоге ожидаемый эффект от реструктуризации научно-технической сферы заметно снизился, наступили необратимые негативные последствия. «Удельная» часть научных организаций просто стала зарабатывать на сдаче приватизированных площадей в аренду, практически не занимаясь своей основной деятельностью. Практика выявила коллизионность трудового законодательства, бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, законодательства по вопросам государственного заказа (в частности, в отношении квалификации выплат работникам научной организации за научно-исследовательскую работу, выполненную по договору научной организации с другим контрагентом, и отнесения их в этой связи к той или иной статье расходов в соответствии с бюджетной классификацией и бухгалтерским учетом). Эффективным методом своевременного выявления дефектов законодательства, которые деформируют действие права, является правовой мониторинг <25>. Поскольку границы законодательства в сфере научного прогресса четко не определены, имеется большое число актов разноотраслевой принадлежности, становится очевидным, что предстоит пройти сложный исследовательский путь. Представляется, что на данном этапе было бы продуктивным продолжить исследование законодательства по отдельным институтам и субинститутам (субъектам научной деятельности, формам организации научной деятельности, результатам научной деятельности, интеллектуальной собственности и т. д.). ——————————— <25> См.: Правовой мониторинг: Научн.-практ. пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2009.
К правоприменению примыкают вопросы управленческой инфраструктуры науки и научного прогресса. В частности, речь идет о: 1) наличии в системе публичного управления организационных структур, осуществляющих функции координации развития научного прогресса; 2) адекватности организационно-правовых форм предприятий, учреждений и организаций задачам научного прогресса; 3) динамике развития форм государственно-частного партнерства; 4) степени самостоятельности и роли саморегулируемых организаций в обеспечении научного прогресса; 5) участии научного сообщества в принятии решений государственными органами и органами местного самоуправления и т. д. Здесь сохраняется актуальность проблемы нахождения оптимального баланса централизации и децентрализации управления. В настоящее время за инновационные процессы отвечают региональные власти. Но основные инструменты поддержки — финансовые, правовые (в частности, регулирования интеллектуальной собственности, бухгалтерского учета, налоговой системы) — находятся в распоряжении либо в компетенции федерального центра, что осложняет процесс стимулирования инноваций и вызывает несогласованность его отдельных компонентов. В условиях действующего налогового и бюджетного законодательства субъекты Федерации весьма ограничены в применении инструментов налогового стимулирования инновационной активности. Этого недостаточно для качественных изменений экономики региона. Кроме того, в системе публичного управления есть и третий участник — местное самоуправление, регулятивно-управленческий по тенциал которого в решении общегосударственных задач до сих пор и не определен, и не востребован. Но от результатов деятельности и эффективности функционирования муниципальных сообществ, обеспечивающих развитие локальных инновационных систем, фактически начинает зависеть реализация общенациональных интересов. В частности, важнейшие элементы научно-технического развития на муниципальном уровне — наукограды. Они являются стратегически значимыми центрами территориальной организации научно-технической и инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции, образования и подготовки кадров. Анализ эффективности мер государственной поддержки, а также мировой опыт показывают, что при государственном участии эти территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, увеличения выпуска наукоемкой продукции. Поиск оптимальной структуры органов и методов управления — процесс, сопутствующий развитию нашего государства в последние годы. Следует признать, что в рассматриваемой сфере эта проблема особенно заметна. Научный прогресс охватывает все области общественных отношений и тесно связан с управленческой многосубъектностью. Это характерно не только для России, но и для многих стран. Тенденцией зарубежной практики является стремление к созданию координационного органа. Одним из таких органов является Совет по науке и гуманитарным вопросам Германии, учрежденный в 1957 г. в целях координации усилий Федерации и отдельных земель, государственных и негосударственных учреждений <26>. В 2007 г. по соглашению между федеральным правительством и правительствами земель был создан еще один орган — постоянно действующая Совместная конференция Федерации и земель по вопросам науки, в состав которой входят федеральные и земельные министры и законодатели, отвечающие за вопросы науки и финансирование научных исследований <27>. ——————————— <26> Wissenschaftsrat // http://www. wis-senschaftsrat. de/engl_rechts. htm. <27> Bundesanzeiger. Nr. 195 of 18 October 2007.
Действующий Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию координационных функций не выполняет. Такими функциями обладает созданная 20 мая 2009 г. Комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики России. Но ее работа в основном ориентирована на одно звено управленческой цепочки в сфере знаний — на производство. Есть потенциал для развития и у Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям. Как показал опыт 90-х гг. прошлого столетия, минимизация государственного управления в рассматриваемой сфере — ложный и опасный посыл. Нет оснований для предположений о развитии подобного процесса в настоящее время. В России, где еще отсутствуют сколько-нибудь заметные формы поддержки науки со стороны гражданского общества, характерные для развитых стран, именно государство является главным субъектом социального действия и основным «мотором» всех преобразований. Речь может идти только об освобождении государственных органов от избыточных полномочий, оптимизации функционирования государственного механизма, сосредоточении государства на тех проблемах, которые не могут решаться без его вмешательства. Именно в этом и состоит суть проводимой административной реформы <28>. ——————————— <28> По этому вопросу см.: Административная реформа в России: Научн.-практ. пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Научн.-практ. пособие / Под редакцией С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2008.
Двигателем прогресса являются прежде всего естественные и технические науки. Но велика роль и общественных наук, среди которых свое место занимает юридическая наука. Юридическая наука в определенном смысле является правовым параметром измерения научного прогресса. Это обусловлено предметом юридической науки, которым является правовая система, ее контуры, свойства, закономерности возникновения, развития и функционирования, правосознание и правовая культура, юридическая практика (правотворческая, правореализационная, интерпретационная и т. п.), правовые отношения и связи, правонарушения и иные социально-правовые отклонения (юридические ошибки, конфликты, риски и т. п.), механизмы правовой защиты и ответственности, проблемы правового прогресса, детерминации правовой системы общества, правового наследия и преемственности, качества, эффективности и социальной ценности юридических явлений и т. д. Юридическая наука должна определять понятийный аппарат (заметим, что до сих пор отсутствует легальное определение понятия инноваций), обосновывать пределы, методы и формы правового воздействия. Сегодня при активном росте правотворчества в России на трех уровнях публичной власти опять встали вопросы структуры права и законодательства, их отраслевой и иной дифференциации. Однако в юридической литературе преобладают бесконечные комментарии нормативных правовых актов, которые принимаются и изменяются почти беспрерывно. Не растет число фундаментальных, крупных теоретических работ. Обсуждаемая тема дает основания для некоторых перспективных выводов. Длительность исторического развития подтвердила высокую роль права в жизни общества. Признавая безусловную полезность многих практических предложений, особо отметим задачи юридической науки в обеспечении научного прогресса. Речь идет именно о развитии исследований новых научных проблем, по возможности опережающих, а не следующих за принятием правовых актов. Поэтому, во-первых, стоит задача обогащения наших концепций о системе законодательства в контексте зарождения новых направлений, развития межотраслевых комплексных институтов. В решении этого вопроса пока все же сохраняется тенденция преувеличения роли законодательства. Наличие закона зачастую считается решением проблемы. Так, четвертой частью ГК РФ введена императивная норма, обязывающая правообладателя единой технологии ее практически применять (внедрять). Но это обременение права на практике действует не всегда. Технология нередко не внедряется, поскольку для этого нет необходимых условий, не готова экономика и т. п. Во-вторых, должна усиливаться прогностическая функция юридической науки. Этого требуют стратегические задачи долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Следует разработать научный инструментарий юридического прогнозирования и использовать его для определения динамики форм правового регулирования и их соотношения с неправовыми регуляторами. В-третьих, предстоит глубже исследовать новые тенденции развития государственных институтов в условиях, когда роль государства не ослабевает, а усиливается. И, наконец, в-четвертых, необходимо оживить интерес к анализу механизмов правового и неправового поведения, потому что именно человек является «живым центром» правовой сферы. От его мыслей, мотивов, поведения и деятельности зависит в конечном счете прогресс общества.
