Мещерякова М. А., научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП.
16 февраля 2011 г. в Совете Федерации Федерального Собрания РФ был представлен труд ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — пятое издание «Концепции развития российского законодательства».
Открывая презентацию, первый заместитель Председателя Совета Федерации А. П. Торшин отметил, что представленная работа не только отвечает высоким стандартам законодательства, но и позволяет определять прогнозируемые уровень и качество законопроектной работы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития страны, что во многом содействует проведению государственных реформ.
Директор ИЗиСП член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева рассказала об истории этого многолетнего проекта, работа над которым началась по поручению Президента РФ, придавшему Институту функции координационного центра научных исследований в области законотворчества.
Издаваемые с 1994 г. «Концепции…» обосновывали новые идеи, определяющие долгосрочные перспективы развития различных отраслей российского законодательства. Многие предложения, прозвучавшие в предыдущих изданиях «Концепции…», нашли отражение в положениях Гражданского, Уголовного, Трудового, Жилищного кодексов. Институт активно сотрудничает с законодателем, чтобы идеи, которые рождаются в результате серьезных научных исследований, были реализованы.
Российское законодательство прежде всего рассматривается как основной правовой инструмент проведения реформ и регулирования общественных отношений. И здесь важно определить основные параметры этих реформ в их правовом обрамлении. Не меняя своего основного подхода — рассмотрения законодательства в его отраслевой дифференциации, Институт в предыдущем издании исследовал в первую очередь отрасль законодательства, которая относится к предмету ведения Российской Федерации, а затем те отрасли, которые относятся к предмету ведения России и ее субъектов.
Таким образом, в четвертом издании Институт прежде всего обращался к вопросам теории законотворчества и законодательства как к ключевым для понимания общей картины развития российского законодательства. В пятом издании «Концепций…» акцентируется внимание на программно-целевой установке этого законодательства, на его системной сбалансированности с учетом этих установок. Речь прежде всего идет о Концепции 2020 г., а также о документах, принятых для ее развития и ориентировавших стратегию развития страны на модернизацию экономической, социальной и политической систем.
В связи с этим в пятом издании использован новый подход к анализу отраслей российского законодательства. Несмотря на то что ряд комплексных отраслей еще находится на стадии своего формирования и границы между этими отраслями довольно размыты, было решено выделить их в самостоятельный раздел, чтобы обозначить соответствующие ориентиры для законодателя. Любая комплексная отрасль представляет собой проблему с точки зрения определения предмета и методов регулирования. Кроме того, появляется много новых отношений, которые требуют своего регулирования, идет постоянное сочетание частноправовых и публично-правовых методов в различных комбинациях. Эта особенность неизбежно отражается на российском законодательстве.
«Концепции…» также впервые содержат раздел, посвященный процессуальным отраслям законодательства, постепенно занимающим все больше места в нашей правовой системе. В этом плане Россия приближается к стандартам, которые характерны для законодательств передовых зарубежных стран.
Таким образом, представляемое издание содержит много новаторских идей, в значительной степени отразившихся в структуре книги. Так, работа включила разделы, в которых анализируются природоресурсное, информационное законодательства, законодательство о социальном обеспечении, о формирующихся институтах противодействия угрозам интересам государства и общества. Коллектив авторов попытался не только указать основные тенденции развития в этих сферах, предложить свои выводы, но и дать прогнозы на будущее. Иными словами, невозможно оценить роль нового проекта закона, не ориентируясь на основную линию развития той или иной отрасли.
Первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров отметил причины того, почему было принято решение не применять в новом издании «Концепций…» привычные подходы к правотворчеству. Так, современная Россия столкнулась с проблемой чрезмерно большого количества принятых нормативных правовых актов (федеральных, региональных, муниципальных) и постоянно вносимых в них поправок. Таким образом, происходит процесс обесценивания права, снижения качества законов.
Насколько деятельность законодателя адекватна правоприменению, помогают оценить разработки в сфере правового мониторинга, представляющего собой оценку обществом, «обратную связь» с действующим законодательством. В этом смысле мониторинг представляет собой сочетание правопонимания, правотворчества и правореализации, правоприменения. На сегодняшний день в стороне от правового регулирования остается не только население, граждане, но и такие направления в науке, как социология права, психология, юридическая психология.
Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству А. И. Александров подчеркнул, что концептуальная непроработанность законодательства является следствием недостаточной подготовки законопроектов, что влечет огромное число поправок, а сама законотворческая работа становится бессмысленной. Закон только тогда может быть безупречным, когда его принятию предшествует серьезная подготовительная работа. Создание качественной системы законодательства, в свою очередь, влияет и на его исполнение.
Заслуживает поддержки предложение о том, что законопроекты должны проходить общественное обсуждение, как это было сделано при разработке Закона о полиции. Однако очевидно, что также необходимо предварительное научное и парламентское обсуждение законопроектов с привлечением средств массовой информации. В связи с этим проделанная авторами «Концепции…» работа становится особенно важной для нашего государства, для системности законодательства и тех правовых начал, той правовой формы, в которой существует государство.
Ректор Российской академии правосудия доктор юридических наук, профессор В. В. Ершов обратил внимание на трактовку термина «закон» в широком и узком смысле. По его мнению, из-за нечеткого определения этого термина на практике возникает масса проблем концептуального характера. Например, Гражданский кодекс РФ понимает «закон» в узком смысле слова — «только Гражданский кодекс и другие федеральные законы»; Трудовой кодекс РФ использует этот термин в широком смысле — «все иные нормативно-правовые акты, в том числе субъектов Федерации». На практике это приводит к нарушению прав граждан. Отсюда возникает два принципиальных вопроса: 1) входят ли в понятие «закон» в широком смысле все нормативные акты любого уровня; 2) как соотносятся кодексы и другие федеральные законы с учетом того, что различные кодексы по-разному отражают системный подход к праву.
Отвечая на поставленные вопросы, Т. Я. Хабриева согласилась с тем, что вопрос соотношения нормативных актов различной юридической силы сегодня является весьма актуальным. В связи с этим Институт с первого издания «Концепций…» старается включать в их содержание раздел, посвященный системе российского законодательства, которое рассматривается в широком смысле, т. е. когда и иные акты помимо законов также включаются в понятие законодательства. Но базовая устойчивая позиция Института основана на том, что законодательство прежде всего — это закон.
Обсуждение нового издания — попытка вновь осмыслить и другие серьезные теоретические проблемы. Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, российские Кодексы не вполне корректно оперируют понятиями чистоты и объема законодательства. Данный вопрос — вопрос не юридической техники, а правильного использования понятий. Институт давно привлекает к нему внимание Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В доктрине считается, что кодекс — это основа законодательства, в концептуальном плане более весомая, он отличается по объему и методам регулирования от другого федерального закона. В связи с этим необходимо принятие федерального закона о нормативном правовом акте.
В завершение дискуссии А. П. Торшин поблагодарил всех участников презентации и выразил надежду на дальнейшее плодотворное сотрудничество.
