(Черненко О. Э.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 24)
ЭВОЛЮЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ <*>
О. Э. ЧЕРНЕНКО
——————————— <*> Chernenko O. E. Evolution of powers of agencies of local self-government in the sphere of education.
Черненко О. Э., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшей школы экономики.
В настоящее время образование является сложной сферой, управление которой требует активного участия органов всех уровней власти. К ведению органов местного самоуправления отнесены вопросы преимущественно организационного характера, не затрагивающие содержательную сторону. В статье автор на исторических примерах показывает, что вопросы образования всегда составляли существенную часть деятельности органов местного самоуправления, рамки этой деятельности не ограничивались собственно вопросами образования, а включали в себя весь комплекс мер по воспитанию, обучению, социализации населения.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, образование, эволюция полномочий, вопросы местного значения.
At present education is a complex sphere; the management of this sphere requires active participation of agencies of all levels of power. The issues of organizational character which do not touch upon the material side are related to the competence of agencies of local self-government. On the basis of historical examples the author shows that the issues of education have always been an important part of activity of agencies of local self-government, the frames of such activity were not limited to the issues of education but include the whole complex of measures aimed at nurturing, training, socialization of population.
Key words: agencies of local self-government, education, evolution of powers, issues of local competence.
Образование в современную эпоху превратилось в едва ли не самый определяющий развитие государства фактор. Не случайно среди показателей индекса развития человеческого капитала наряду с уровнем ВВП на душу населения и ожидаемой продолжительностью жизни значатся такие, как доля грамотного населения и доступность начального, среднего и высшего образования. Россия, кстати, по первому из названных показателей занимала в 2005 г. 10-е место в мире (1-е у Грузии), а по второму — 31-е (1-е место у Австралии) <1>. Вряд ли стоит долго доказывать, что доступное и качественное образование в современном мире — залог конкурентоспособности государства, поскольку экономика в постиндустриальных странах в первую очередь является экономикой инновационной, а следовательно, экономикой знаний. ——————————— <1> См.: Нуреев Р. М. Человеческий капитал и его развитие в современной России // Общественные науки и современность. 2009. N 4. С. 7.
Естественно, что государство, озабоченное конкурентоспособностью страны, заинтересовано в радикальном улучшении положения с получением, содержанием и качеством образования. И тут очень многое зависит не только от централизованных государственных усилий, но и от усилий местных сообществ, органов местного самоуправления, особенно в России с ее огромной территорией. Понятно, что на местном уровне доступны далеко не все средства решения проблемы доступного и качественного образования. Однако это вовсе не означает необходимости полной централизации управления образовательной сферы. Наоборот, именно в рамках местного самоуправления можно решить многие задачи, которые при централизованном управлении будут решаться медленно и неэффективно, а главное — без учета местных особенностей. Таким образом, перед Российским государством встает задача поиска оптимума при разграничении полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти — федеральным, региональным и местным. Настоящая статья посвящена только одному аспекту такого поиска — историческому. С этой целью дается краткий обзор того, какие полномочия в области образования передавались на местный уровень.
* * *
Вопрос о том, какие органы должны заниматься образованием, какими именно вопросами и какие полномочия для этого иметь, тесно связан с общим характером взаимоотношений центральных, региональных и местных органов. В ходе земской реформы Положением о губернских и уездных учреждениях <2>, утвержденным 1 января 1864 г. Указом Александра II, было установлено, что для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись этим Положением. К делам, подлежащим ведению земских учреждений, относилось «участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах». Можно видеть, что дело народного образования еще не выделено в самостоятельный вопрос местного значения и стоит рядом с вопросами здравоохранения и местной пенитенциарной системой. ——————————— <2> Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 2. Отд. 1. N 40457. Т. XXXIX. СПб., 1867. С. 1 — 14.
Необходимо отметить, что до этого времени в России почти не было сельских школ. Понятно, что такая ситуация не могла сразу измениться после принятия Положения 1864 г. Однако медленным темпам расширения образовательной деятельности способствовали и приоритеты, определявшиеся самими земствами. Так, в отчете Тамбовского губернатора за 1866 г. отмечалось, что в уездных сметах цифра расходов на народное образование колеблется от 1,5 до 5 тыс. рублей, тогда как на медицину доходит до 77 тыс. рублей. Правда, с начала 1870-х годов интерес земств к вопросам народного просвещения (образования) <3> значительно возрос <4>. ——————————— <3> В настоящей статье термины «народное просвещение» и «народное образование» используются как тождественные, хотя между ними есть различие. <4> См.: Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М.: Институт государства и права РАН, 1993. С. 69.
К сожалению, после убийства императора Александра II и восшествия на трон Александра III многие реформы, в том числе и земская, существенно замедлились. Новый император не доверял местной инициативе, был настроен жестко централизаторски. Это отразилось, в частности, и в новом Положении о губернских и уездных учреждениях <5>, утвержденном царским Указом 12 июня 1890 г. Оно поставило учреждения земского самоуправления в более зависимое положение по отношению к органам государственной власти. Однако формулировка «вопроса о народном образовании» оставалась прежней. ——————————— <5> Свод законов Российской империи. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219 — 240.
Следует отметить, что к 1910 г. существовало уже около 28 тыс. земских школ, где обучалось почти 2 млн. крестьянских детей. Большинство школ имело собственные здания. Некоторые земства выдавали в школах завтраки и денежные пособия на теплую одежду и обувь. Земские учреждения заботились также о создании библиотек, причем не только при школах, но и отдельных: если в 1898 г. было 5 тыс. библиотек (2 тыс. школьных и 3 тыс. внешкольных), то к 1910 г. — более 10 тыс. Издавались книги и газеты для народа, которые рассылались по деревням. Таким образом, земства значительную часть своей деятельности посвящали именно делу организации народного образования. После революции 1905 — 1907 гг. правительство пошло по пути оказания помощи земствам и городам в развитии дела народного просвещения. Как раз в этот период земствами вновь поднимается вопрос о введении в стране всеобщего обучения, т. е. о полной ликвидации неграмотности. Видимо, под влиянием такой инициативы Министерство народного просвещения внесло во II Думу соответствующий законопроект. Однако Дума была распущена, так и не успев решить этот вопрос <6>. ——————————— <6> См.: Лаптева Л. Е. Указ. соч. С. 116.
С вопросом о полномочиях местного самоуправления в области образования связана и проблема территориальной организации местного самоуправления. В частности, стоит обратить внимание на то, что в начале XX в. земства активно ходатайствовали о скорейшем введении «мелкой земской единицы» — волостного земства, необходимого «для создания на местах правильно организованного, всесословного, близкого местному населению, тесно с ним спаянного самоуправления, которому можно было бы доверить заведование местными делами» <7>, в том числе образованием, а еще точнее — элементарным обучением грамоте. Так, в Суджанском земстве <8> создается проект, содержащий перечень дел, заведование которыми должно быть передано волостному земству. Согласно этому перечню, в круг ведения волостного земства в области народного просвещения должно было входить: ——————————— <7> См.: Френкель З. Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией. Пг., 1919 // Волостное самоуправление. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. С. 73. <8> Подробный проект мелкой земской единицы был разработан в 1902 г. Суджанским земством (под руководством тогдашнего Председателя Суджанской управы кн. П. Д. Долгорукова). Сейчас это район в составе Курской области.
«1. Наблюдение, по соглашению с уездным земством, за школьным хозяйством, за постройкой, ремонтом, расширением и санитарным состоянием школ и привлечение частных средств к школьному делу. 2. В области внешкольного образования: заведование народными библиотеками и читальнями и привлечение к ним средств; устройство народных чтений, праздников древонасаждения, народных спектаклей. 3. Заведование ученическими и учительскими библиотеками и привлечение к ним средств. 4. Устройство и заведование ночлежными приютами при школах — горячим приварком для учеников. 5. Содействие устройству школьных музеев. 6. Содействие устройству школьных садов, учебных пасек, введение переплетного мастерства в школах и т. п. 7. Устройство школьных праздников и экскурсий. 8. Снабжение бедных учеников теплою одеждою. 9. Содействие устройству повторительных вечерних и воскресных классов. 10. Содействие поступлению учеников, окончивших начальную школу, в высшие типы школ. 11. Подводы для учителей для поездок в уездный город. 12. Выборы попечителей школы и представление их на утверждение через уездное земское собрание. 13. Объединение учителей и попечителей школ данного района. 14. Исполнение поручений уездного собрания и сообщение последнему, а также уездной земской управе пожеланий местного населения в деле просвещения. 15. Посылка представителей в уездный училищный совет и в земские школьные комиссии, где таковые существуют» <9>. ——————————— <9> Френкель З. Г. Указ. соч. С. 85 — 86.
Предполагалось также, что губернские и уездные земства могут вырабатывать общие правила и нормы для ведения и организации школьного хозяйства, содержать склады учебных пособий для снабжения ими волостных земств, вести основную и текущую школьную статистику, устанавливать педагогические курсы для учащихся, содержать школьную земскую инспекцию или, точнее, инструкторов по ведению народных школ и для преподавания в них. Таким образом, шло параллельное развитие: с одной стороны, местного самоуправления, так как становилась очевидной недостаточность существовавших на тот момент самоуправляющихся единиц — губернских и уездных земств; с другой — управления народным образованием, перед которым ставились все более разнообразные задачи. У уездных и губернских земств появилась потребность иметь более близкие к населению органы, которым можно было бы передавать непосредственное осуществление целого ряда земских задач. В своей книге «Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией», которая была издана в Петрограде в 1919 г., известный исследователь российского местного самоуправления З. Г. Френкель приводит такой пример положительного влияния волостного звена: «Положим, губернское земство разработало план введения во всей губернии всеобщего начального образования и дополнительных классов, дополнительной высшей народной школы или занято вопросом о правильной постановке дошкольного образования, как это в последние годы имело место, например, в Воронежском земстве. Кто же будет осуществлять это дело? Непосредственное проведение этих мероприятий на местах передавалось до сих пор уездным земствам. Но уездное земство также может разработать план, где и сколько нужно открыть по волостям, соответственно количеству населения и т. д., разного рода школ и просветительных учреждений, может содействовать и наблюдать за осуществлением этого плана, но непосредственно на месте устраивать школы, заведовать ими оно ведь в действительности по своей отдаленности не может, так же как и губернское земство. Если оно даже пригласит для этого особых служащих, то окажется, что хозяин дела, ответственный перед населением и земским собранием, — управа — будет очень далек от этих учреждений. Очевидно, непосредственное осуществление такой задачи необходимо возложить на приближенное к населению земство. И действительно, такие задачи могут и должны передаваться для осуществления волостным земствам. И так в каждой отрасли земского дела. Положив начало известному мероприятию, поддержав его на первых порах, уездное земство должно вовремя уметь расширять свободу действий волостного земства. В области народного образования следует предоставить волостному земству заботы о хозяйственном содержании школы (объединенные заготовки учебников и т. п. должно оставить за собой уездное земство), ближайшие заботы о поднятии школы вообще и, в частности, в глазах населения (содействие местным школьным праздникам, экскурсиям и пр.), организацию приварков, снабжение бедных учащихся одеждой и устройств ночевок и приютов при школах. В отношении народных библиотек и народных чтений также открывается значительный простор для работы волостного земства, с одной стороны, и кооперативов, просветительных обществ, с другой стороны» <10>. ——————————— <10> Френкель З. Г. Указ. соч. С. 54 — 55, 58.
Эти идеи нашли свое воплощение во Временном положении о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г. К предметам ведения волостных земских учреждений в пределах, установленных данным Положением, принадлежали, в частности: — попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ и иных просветительных учреждений, содействие всем видам внешкольного образования, торговля книгами и т. п.; — попечение о народном здравии, устройство и содержание лечебных заведений; — попечение о призрении бедных, устройство благотворительных заведений, приютов, богаделен, странноприимных домов и т. п. Земские школы как общеобразовательные учреждения под эгидой местного самоуправления (земств) просуществовали в России с 1864 до 1918 г. Помимо обязательных предметов (Закон Божий, чтение, письмо, арифметика, пение) земские учителя факультативным порядком преподавали природоведение, географию, историю. Земства, между прочим, снабжали учителей лучшими из существовавших в то время учебниками. Широко применялись наглядные пособия. Постоянные многолетние усилия земств привели к увеличению числа образованных крестьян. Из представителей земской интеллигенции (врачей, учителей, агрономов, техников), которые приехали в деревню и остались в ней, начала складываться своя сельская (земская) интеллигенция, что имело огромное значение не только для самой деревни, но и для развития местного самоуправления. Радикальное изменение политической ситуации в стране после революции 1917 г. приводит к ликвидации существовавших социальных и организационных институтов и зарождению новых. Земства просуществовали до 1918 г., когда они были упразднены декретом Советского правительства. Тогда же прекратили свое существование и земские школы. Теперь в круг предметов ведения волостных исполкомов по Положению о волостных съездах советов и волостных исполнительных комитетах 1922 г. <11> «в культурно-просветительной области» вошли: ——————————— <11> СУ РСФСР. 1922. N 10. Ст. 92.
а) наблюдение за исправным содержанием существующей сети школ и принятие мер к ее расширению; б) принятие необходимых мер к уничтожению безграмотности путем организации и содержания пунктов по ликвидации безграмотности и к повышению культурного уровня населения; в) оказание содействия политпросветительной работе в волости путем организации и содержания изб-читален, передвижных библиотек и т. п.; г) принятие мер к распространению среди населения изданий советской печати, в том числе изданий на языках местных национальных меньшинств. Задачи местной власти в области образования изменяются: некоторые уже решены, другие принимают политизированный характер, добавляются новые задачи. Однако далее увязать предметы ведения в области образования с полномочиями органов местного самоуправления не представляется возможным, так как сам институт местного самоуправления уходит со сцены. Его восстановление, можно сказать, началось с принятия Закона СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Но среди его положений нет перечня вопросов местного значения или полномочий соответствующих органов в какой-либо социальной сфере. Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» установил полномочия органов местного самоуправления в целом в области социально-культурного обслуживания. Так, в ст. 53 было определено, что поселковая, сельская администрация организует и координирует с учетом национально-культурных традиций населения работу учреждений социально-культурного назначения, обеспечивает их материально-техническое снабжение; создает при школах фонд всеобуча за счет собственных и привлеченных средств; содействует организации трудового обучения и профессиональной ориентации школьников. Значительно шире перечень полномочий районной и городской администрации (ст. 63 и 74). К их полномочиям в области социально-культурного обслуживания населения были отнесены: 1) осуществление управления всеми находящимися в ведении района учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечение их материально-технического снабжения; назначение и освобождение от должности руководителей соответствующих учреждений, если Советом не предусмотрен иной порядок; 2) планирование развития на территории района сети учреждений народного образования; организация оказания школам методической помощи; создание районного фонда всеобуча за счет собственных и привлеченных средств; содействие организации трудового обучения и профориентации школьников; 3) организация на территории района работы культурно-просветительных учреждений с учетом национально-культурных традиций населения; 4) организация проведения общерайонных мероприятий в области образования, здравоохранения, культуры и спорта. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от предыдущего Закона не содержал перечня собственно полномочий органов местного самоуправления. В нем были закреплены лишь полномочия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, которые хотя и названы «полномочия в области местного самоуправления», но на самом деле представляют собой полномочия по обеспечению, охране и защите прав местного самоуправления. В отношении муниципальных образований Закон закрепил лишь вопросы местного значения. В сфере образования это: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования. Детально полномочия органов местного самоуправления в области образования были урегулированы в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании». Так, к исключительной компетенции органов местного самоуправления в этой сфере были отнесены: а) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; б) формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования; в) обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения; г) регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в системе образования; д) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, регистрация образовательных учреждений на подведомственной территории; е) создание и ликвидация местных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления образованием; ж) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовым положением о данном типе и виде образовательного учреждения или решением местного органа самоуправления; з) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающей к ним территории; и) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями; к) использование государственных и муниципальных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования; л) ежегодная публикация среднестатистических данных о соответствии условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной территории, федеральным и местным требованиям. Положения Закона об образовании 1992 г. действуют и сейчас, правда, после внесения многочисленных поправок. Так, в п. 1 ст. 31, посвященной полномочиям органов местного самоуправления, было внесено восемь изменений и дополнений. Однако некоторые формулировки прежней редакции кажутся более удачными, так как носят более детальный характер и определяют специфику участия именно органов местного самоуправления в области образования и сами полномочия были названы исключительными. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил новую типологию муниципальных образований — сельские и городские поселения, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения. Вопросы местного значения теперь закрепляются за муниципальными образованиями в зависимости от их вида. Так, более чем из 30 вопросов местного значения, находящихся в ведении сельских и городских поселений, нет ни одного напрямую относящегося к сфере образования. На поселенческом уровне органы местного самоуправления занимаются организацией библиотечного обслуживания населения, комплектованием и обеспечением сохранности библиотечных фондов библиотек поселения; создают условия для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; ответственны за сохранение, использование и популяризацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения. Вопросы местного значения в области образования находятся теперь в компетенции муниципальных районов и городских округов. К ним относятся: — организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; — организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения); — организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района; — организация отдыха детей в каникулярное время. Важно отметить, что к ведению муниципальных районов и городских округов отнесены организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, а в ведении поселений такого вопроса нет. Законодательство о местном самоуправлении не единственный источник, в котором закреплены полномочия органов местного самоуправления в области образования. Как уже говорилось, ряд полномочий содержится в Законе об образовании. В частности, в действующей редакции ст. 31 к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования отнесены: 1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования; 3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; 4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; 5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Таким образом, первые два полномочия — это, скорее, вопросы местного значения в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. и только следующие три — собственно полномочия по решению названных вопросов. Компетенция органов местного самоуправления не меняется (не расширяется), а лишь детализируется. Такая формулировка, несмотря на приведение в строгое соответствие с положениями Закона о местном самоуправлении 2003 г., представляется не вполне удачной, когда смешивается предмет ведения и полномочие по его осуществлению, сами полномочия носят самый общий характер. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять и любые иные полномочия, названные в ст. 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в сфере образования. Например, полномочия субъектов РФ по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей). Итак, образование становится все более сложной сферой, управление которой невозможно без активного участия органов всех уровней власти. На федеральном уровне определяется государственная образовательная политика, утверждаются государственные образовательные стандарты. Значительная часть полномочий органов субъектов Федерации предназначена для решения государственных задач в области образования на региональном уровне, т. е. с учетом исторических и культурных особенностей. К ведению муниципальных органов отнесены вопросы преимущественно организационного характера, не затрагивающие содержательную сторону. Однако исторический опыт показывает, что вопросы образования всегда составляли существенную часть деятельности органов местного самоуправления, рамки этой деятельности не ограничивались собственно вопросами образования, а включали в себя весь комплекс мер по воспитанию, обучению, социализации населения. И в современных условиях без достаточно сильного местного самоуправления, заинтересованного в развитии образовательного потенциала своих жителей и одновременно обладающего реальными полномочиями в области образования, активно взаимодействующего с другими органами управления как «по вертикали», так и «по горизонтали» (межмуниципальное сотрудничество), невозможно эффективное решение вопросов в области образования.
