(Гошуляк В. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 24)
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ <*>
В. В. ГОШУЛЯК
——————————— <*> Goshuliak V. V. Theoretical-law problems of constitutional-law responsibility.
Гошуляк В. В., декан юридического факультета Пензенского государственного университета, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, доктор исторических наук.
Конституционно-правовая ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ необходимость субъектов конституционной ответственности отвечать в установленном порядке за свое юридически значимое поведение и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения.
Constitutional-law responsibility is a necessity of subjects of constitutional responsibility to react in the procedure established by the Constitution of the RF for their legally important behavior and act in accordance with their obligations and in case of evasion — suffer certain privations.
Конституционно-правовая ответственность, по мнению большинства ученых, является самостоятельным видом юридической ответственности. Сущность юридической ответственности состоит в том, чтобы виновное лицо давало отчет о своих действиях на основе норм права. Ее смысл состоит в необходимости держать ответ за неправомерное поведение, за неисполнение правовой обязанности. В теории права различается позитивная (добровольная) юридическая ответственность и юридическая ответственность за правонарушение <1>. Позитивная юридическая ответственность представляет собой обязанность соблюдать предписания, требования правовых норм. По своему содержанию она есть такая связь, в рамках которой государство, действуя от имени общества, формулирует абстрактную обязанность всех субъектов исполнять конкретные юридические обязанности, а само выступает субъектом, имеющим право требовать исполнения этой обязанности. Результатом позитивной юридической ответственности является добровольное правомерное поведение. В своем развитии добровольная юридическая ответственность проходит несколько стадий: закрепление в правовой норме обязанности по совершению позитивных поступков; правомерное поведение, его результат, одобрение, применение мер поощрения. За правомерным поведением следует либо молчаливое одобрение со стороны государства, либо применение мер поощрения <2>. Мы поддерживаем идею о том, что сегодня требует разработки идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ <3>. ——————————— <1> См.: Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 15, 42. <2> См.: Липинский Д. А. Указ. соч. С. 23 — 24. <3> См.: Невинский В. В. Конституционная ответственность и решения Конституционного Суда Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2001. С. 102.
Юридическая ответственность за правонарушение является негативной юридической ответственностью, за которой следует наказание, применение государственного принуждения, реализация правовых санкций. На субъектов правонарушений она возлагает обязанность претерпевать определенные лишения. Негативная юридическая ответственность, подчеркивает И. А. Умнова, в отличие от позитивной выступает за невыполнение функций и нарушение законов <4>. ——————————— <4> См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 233.
Эти виды юридической ответственности (позитивная и негативная) в полной мере относятся и к конституционно-правовой ответственности. Однако законодательство Российской Федерации конституционно-правовую ответственность установило только фрагментарно и даже, как вполне правомерно отмечает В. О. Лучин, не пользуется соответствующей терминологией <5>. ——————————— <5> См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 277.
Тем не менее в настоящее время заметно возрос интерес исследователей к проблемам конституционно-правовой ответственности. В новом издании учебника Е. И. Козловой и О. Е. Кутафина введена отдельная глава «Конституционно-правовая ответственность» <6>. В работах по конституционному праву предпринимаются попытки выделить сущностные черты конституционно-правовой ответственности. Исследователи к их числу относят: государственное и общественное осуждение в виде угрозы применения принудительных мер, состоящее в лишении властных полномочий, утрате юридической силы неконституционного акта, роспуске государственного органа или приостановлении его работы, прекращении деятельности общественного объединения и т. п. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <6> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2006. С. 33 — 57.
Конституционная ответственность является одним из видов юридической ответственности, и ей присущи сущностные черты юридической ответственности, а именно: принуждение как общий признак юридической ответственности и установление для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Конституционно-правовая ответственность предусматривает элементы кары за нарушения конституционных норм. Под ней понимается отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица, а также мера принуждения, выраженная в реализации санкции правовой нормы. Вместе с тем конституционная ответственность не может быть аналогом других видов юридической ответственности. Ее специфика еще недостаточно изучена, но в первом приближении можно назвать следующие специфические черты конституционно-правовой ответственности: 1. Она не только строится на запрете определенного поведения, но и вызывает к жизни позитивную ответственность, требует от субъектов права активного поведения для достижения общественно полезных целей. 2. Субъектами конституционной ответственности выступают как физические лица, так и коллективные образования. В уголовном праве, например, только физические лица. 3. На первый план в конституционно-правовой ответственности выходит правовосстановительная функция. Если, например, в гражданском праве правовосстановительная функция означает возвращение субъектов права в первоначальное состояние, то в конституционном праве — это устранение нарушений закона и принятие мер по нормальному функционированию государственного аппарата, по осуществлению конституционных прав, свобод и обязанностей граждан и т. п. 4. Санкции в конституционно-правовой ответственности сами по себе не носят ни карательного в понимании уголовного права, ни компенсирующего характера. 5. Применение к виновному лицу другого вида ответственности нередко влечет применение мер и конституционно-правовой ответственности. Например, применение мер уголовной ответственности к депутату или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации влечет применение к этим лицам и такой конституционно-правовой ответственности, как лишение депутатской неприкосновенности, отрешение от должности. 6. Конституционно-правовая ответственность часто носит ярко выраженный политический характер. Например, отставка правительства за ненадлежащее исполнение своих обязанностей может быть и мерой политической, когда правительство отправляется в отставку с целью разрешения политического кризиса. Составной частью конституционной ответственности является основание ее применения, а именно конституционный деликт. Первым в современной российской науке конституционного права теорию конституционного деликта разработал В. О. Лучин <7>. ——————————— <7> См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С. 288 — 358; Он же. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. N 1.
Конституционный деликт — это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционной ответственности как участника конституционных правоотношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности. Разработанное в теории права понятие состава правонарушения в полной мере применимо и к конституционному деликту, в структуре которого различаются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Объектом конституционного деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией РФ общественные отношения, на которые посягают субъекты конституционного права. Это человек, его права и свободы, народовластие, суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории, федерализм, конституционные принципы осуществления государственной власти и местного самоуправления, идеологическое и политическое многообразие и т. п. Объективная сторона характеризует конституционный деликт вовне, т. е. раскрывает само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту конституционного деликта. Важным элементом объективной стороны является противоправность деяния. Это те деяния, которые отступают от требуемого государством должного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение недолжного поведения. Ряд запретов содержится в самой Конституции РФ, а на ряд субъектов конституционного права Конституция РФ наложила определенные обязанности, неисполнение которых считается недолжным поведением. Несоответствием конституционно должному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если субъект конституционной ответственности не выполнил возложенной на него конституционной обязанности и не совершил действия, которые должен был совершить. Субъектами конституционных деликтов являются физические лица, как граждане, так и неграждане РФ, государственные органы, общественные объединения, должностные лица и глава государства, нарушающие конституционные установления и способные нести за это юридическую ответственность. Составы отдельных конституционных деликтов не имеют персонифицированных субъектов, например: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ). В других случаях указывается конкретный субъект конституционных правоотношений: должностное лицо, глава государства, правительство, парламент, общественное объединение, гражданин. Субъективная сторона конституционного деликта отражает психическое отношение субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле или неосторожности. Умысел означает, что лицо, совершившее не соответствующее должному поведению деяние, осознавало его характер, предвидело его опасные или вредные последствия и желало или сознательно допускало их наступление. Неосторожность имеет место в случае, если лицо, совершившее такое деяние, предвидело возможность наступления опасных или вредных последствий, однако без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, но должно было и могло их предвидеть. В российском праве нет отраслей, где бы юридическая ответственность возлагалась на субъекты права без учета их вины. В конституционном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта права к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Она ассоциируется с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнять конституционные обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить конституционного правонарушения. Именно в этом состоит суть конституционной ответственности как ответственности за виновное причинение вреда. Сказанное объединяет конституционно-правовую ответственность с другими видами юридической ответственности. Однако в конституционном праве допускается ответственность и за невиновное причинение вреда. Например, Конституционный Суд Российской Федерации признает тот или иной федеральный закон не соответствующим Конституции РФ безотносительно наличия или отсутствия вины Государственной Думы, принявшей закон, Совета Федерации, рассмотревшего закон, Президента РФ, подписавшего закон. Это связано не столько с конституционно-правовой ответственностью, сколько с действием принципа разделения властей. Многие конституционные деликты являются результатом коллегиальных решений. Это затрудняет установление вины конкретных лиц. В этой связи, как полагает Л. А. Морозова, для коллегиальных субъектов следует законодательно закрепить ответственность независимо от субъективного отношения к данному деянию конкретного лица, поскольку незаконным решением затрагиваются интересы большинства населения <8>. С этим мнением следует согласиться. ——————————— <8> См.: Морозова Л. А. Выступление на заседании круглого стола // Государство и право. 2000. N 3. С. 28.
Классификацию конституционных деликтов следует проводить с учетом предмета конституционного права и основных конституционно-правовых институтов. Исходя из этого, можно выделить следующие группы конституционных деликтов: в сфере основ конституционного строя РФ; в сфере основных прав и свобод человека и гражданина; в сфере федеративного устройства; в сфере конституционной организации и функционирования государственной власти; в сфере местного самоуправления; в сфере изменения и пересмотра Конституции Российской Федерации. Эта классификация дана с учетом основных глав Конституции РФ и учитывает основные конституционно-правовые институты. В сфере основ конституционного строя Российской Федерации можно выделить следующие конституционные деликты: нарушение конституционного статуса Российской Федерации и ее официальных символов; нарушение суверенитета народа, т. е. ограничение его права осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; захват власти или присвоение властных полномочий; нарушение верховенства Конституции РФ и федеральных законов в отдельных субъектах РФ либо на отдельных территориях; несоблюдение конституционного принципа равноправия субъектов РФ; нарушение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; нарушение принципа разделения властей; нарушение конституционных характеристик Российского государства как государства демократического, правового, светского, социального с республиканской формой правления; создание общественных объединений, деятельность которых направлена на насильственное изменение основ конституционного строя РФ, нарушение целостности Российской Федерации, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни; создание отдельными субъектами РФ вооруженных формирований. Этот перечень конституционных деликтов в сфере основ конституционного строя вытекает из первой главы Конституции РФ и касается гуманистических, социально-экономических, государственно-властных, политических и идеологических основ конституционного строя РФ. В сфере основных прав и свобод человека и гражданина к конституционным деликтам следует отнести ограничение конституционных прав и свобод либо воспрепятствование их осуществлению. Ограничение прав и свобод связано с каждым конкретным конституционным правом и касается их массовых нарушений. Нарушение права конкретного человека не может рассматриваться как сфера конституционно-правовой ответственности. Здесь ответственность относится к иному виду юридической ответственности: гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой, дисциплинарной. В сфере федеративного устройства наибольшее распространение получают конституционные деликты, связанные с нарушением конституционного разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Здесь выделяются нарушения органами государственной власти Российской Федерации прав субъектов РФ и вторжение субъектов РФ в исключительную компетенцию Российской Федерации и в компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения. В сфере иных конституционно-правовых институтов также можно выделять конституционные деликты, включая недобросовестное исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей. За конституционными правонарушениями (деликтами) следует применение санкций. В. О. Лучин вполне справедливо под конституционными санкциями понимает установленные Основным Законом меры государственного принуждения (правовые лишения, обременения, правовой урон), применяемые в случае конституционного правонарушения (деликта) и содержащие его итоговую правовую оценку. Это — заложенная в конституционной форме возможность (угроза) принуждения по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им обязанности <9>. ——————————— <9> См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. С. 359.
Негативная конституционно-правовая ответственность для соответствующих субъектов права выражается в таких конституционных формах, как: — официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки; — досрочное переформирование органа государственной власти (роспуск Государственной Думы РФ, отставка Правительства РФ, досрочное прекращение полномочий органа законодательной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления); — лишение, ограничение специального конституционно-правового статуса (отрешение от должности Президента РФ, освобождение от должности президентов и губернаторов субъектов РФ, отзыв депутата органа законодательной власти субъекта РФ, отзыв депутата, а также выборного должностного лица органа местного самоуправления избирателями, досрочное прекращение полномочий депутата в случае признания его виновным в совершении преступления по приговору суда, досрочное прекращение по этому же основанию полномочий выборного должностного лица органа местного самоуправления, судьи и т. п.); — устранение конституционного нарушения (признание правовых актов не соответствующими Конституции РФ или недействительными, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, признание итогов голосования, выборов отдельных депутатов или должностных лиц, итогов голосования на референдуме недействительными; отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) в депутаты, расформирование избирательной комиссии, вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей, отказ в регистрации либо отмена регистрации, приостановление или запрет (прекращение) деятельности политической партии, общественного объединения и т. п.); — ограничение, лишение специального или общественного статуса гражданина (лишение государственных наград, почетных и других званий, лишение определенных прав, льгот и привилегий, отмена решения о приеме в гражданство РФ, лишение статуса беженца, вынужденного переселенца и др.). Следует отметить, что конституционно-правовая ответственность устанавливается не только Конституцией РФ, но и конституционным законодательством. Конституция РФ, в силу того, что она является не сводом законов, а Основным Законом страны, не может устанавливать всю конституционно-правовую ответственность. Что касается высших органов государственной власти РФ, то их ответственность установлена именно Конституцией РФ. Ответственность других участников конституционных правоотношений устанавливается в текущем конституционном законодательстве.
