(Богомолов Н. С.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 1)
ТЕОРИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: СОСТОЯНИЕ И ВЕКТОРЫ РАЗВИТИЯ
Н. С. БОГОМОЛОВ
Богомолов Н. С., аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Традиционно вопросы юридической ответственности привлекают к себе большое внимание исследователей. Проблемы конституционной ответственности не исключение. Сегодня в конституционном праве это, пожалуй, один из самых динамично развивающихся институтов, что с трудом можно было представить еще 30 лет назад, когда вопрос существования конституционной (государственно-правовой) ответственности большинством ученых ставился под сомнение. На X Юбилейной международной научно-практической конференции, посвященной проблемам ответственности в современном праве, С. А. Авакьян отметил, что «сегодня проблемы наличия конституционной ответственности как правового явления в науке конституционного права уже не существует» <1>. Пожалуй, это действительно так. Вряд ли сегодня найдутся ученые, которые будут отрицать сам факт наличия конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. И в этом, безусловно, заслуга таких ученых, как С. А. Авакьян, Г. В. Барабашев, В. А. Виноградов, Т. Д. Зражевская, Н. М. Колосова, А. А. Кондрашев, В. О. Лучин, Д. Т. Шон, и многих других. ——————————— <1> Выступление С. А. Авакьяна на пленуме международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве», прошедшей в МГУ им. Ломоносова 10 — 11 декабря 2009 г.
Вместе с тем С. А. Авакьян на указанной конференции также отметил, что необходимо дальше развивать теорию конституционной ответственности. Большинство ученых-конституционалистов, думается, согласятся с этим утверждением. Однако по поводу того, в каком направлении развивать данную теорию, какие вопросы необходимо исследовать, а на каких не стоит заострять внимание, полагаем, у каждого исследователя найдется свое мнение. И вообще, является ли в настоящий момент учение о конституционной ответственности теорией в собственном смысле слова, вопрос, на наш взгляд, весьма интересный. В философии науки под понятием «теория» обычно понимается высшая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существенных (структурных, функциональных, каузальных, генетических) связях определенной области описываемой действительности (предметного поля объяснений и интерпретаций) <2>. Согласно определению Большой советской энциклопедии теория (греч. theoria, от theoreo — рассматриваю, исследую) в широком смысле — это комплекс взглядов, представлений, идей, направленных на истолкование и объяснение какого-либо явления; в более узком и специальном смысле — высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существующих связях определенной области действительности — объекта данной теории <3>. ——————————— <2> См.: Новейший философский словарь // URL: http://slovari. yandex. ru/dict/phil_dict/article/filo/filo799.htm? text=%D1%82%D0%B5%D0%BE%D1%80%D0%B8%D1%8F&stpar3;=2.21. <3> См.: Большая советская энциклопедия // URL: http://slovari. yandex. ru/dict/bse/article/00078/42200.htm.
Как отмечается большинством специалистов, институт конституционно-правовой ответственности является еще относительно «молодым» в науке конституционного права. Первые серьезные исследования данного правового явления начались лишь в 1980-х годах с выходом монографии Т. Д. Зражевской «Ответственность по советскому государственному праву» <4> (отдельные научные статьи начали появляться еще в 70-х годах прошлого века, первой из которых была статья С. А. Авакьяна «Санкции в советском государственном праве», опубликованная в журнале «Советское государство и право». 1973. N 11. С. 30 — 31. — Прим. авт.). ——————————— <4> См.: Коробов Г. А., Фурсова А. А. Конституционно-правовая ответственность в системе федеративных отношений // Общество и право. 2008. N 1 // ИПС «КонсультантПлюс».
В последнее десятилетие наблюдается повышенный интерес исследователей к данной проблеме. Написан ряд монографий по теме конституционно-правовой ответственности <5>, защищены две докторские <6> и большое количество кандидатских диссертаций <7>. Проводятся специальные научно-практические конференции, посвященные проблемам конституционно-правовой ответственности <8>, а главы о конституционной ответственности теперь включаются практически во все учебники по конституционному праву России. ——————————— <5> См.: Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005; Он же. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000; Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Кондратов А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006 и др. <6> См.: Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дис. … д. ю.н. М., 2005; Колосова Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: Дис. … д. ю.н. М., 2006. <7> См.: Авдеенкова М. П. Конституционно-правовая ответственность в России: проблемы становления и реализации: Дис. … к. ю.н. М., 2003; Гороховцев О. В. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2008; Жогин О. В. Конституционная ответственность как объект теоретико-правового исследования: Дис. … к. ю.н. Пенза, 2008; Завьялов Д. Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности: Дис. … к. ю.н. Волгоград, 2002; Кошелев Е. В. Конституционная ответственность в Российской Федерации, ее стадии: Дис. … к. ю.н. Омск, 2006; Матросов С. Н. Теоретико-правовые основы конституционной ответственности: Дис. … к. ю.н. М., 2002. <8> Например, существенное значение для развития теории конституционной ответственности имела конференция, проведенная в МГУ им. М. В. Ломоносова в марте 2001 г., которая была специально посвящена вопросам конституционной ответственности. По результатам данной конференции вышел сборник научных статей «Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» под редакцией С. А. Авакьяна.
Хочется отметить также, что научные исследования приобретают все более фундаментальный характер. Следует особо выделить появление первых целостных концепций конституционной ответственности, оформленных в работах В. А. Виноградова и Н. М. Колосовой <9>. В них комплексно разработаны вопросы понятия конституционной ответственности, источников, субъектов, оснований, санкций и т. д. ——————————— <9> См.: Виноградов В. А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование; Колосова Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура.
Помимо этого, значительное количество исследований сосредоточено на конституционной ответственности отдельных субъектов: Президента РФ <10>, федеральных органов исполнительной власти <11>, а также на вопросах конституционно-правовой ответственности субъектов РФ и их органов <12>. Активно разрабатываются и вопросы ответственности в подотраслях конституционного права — избирательном и муниципальном праве <13>. ——————————— <10> См.: Курдубанова М. Ю. Конституционно-правовые проблемы ответственности главы государства в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. Саратов, 2009; Рунец С. В. Ответственность главы государства: Россия и зарубежный опыт: Дис. … к. ю.н. М., 2008. <11> См.: Голубев В. В. Юридическая ответственность Правительства РФ: Дис. … к. ю.н. М., 2005; Сергеев А. Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации. М., 2007; Шеян А. Н. Институт правительственной ответственности в России: Дис. … к. ю.н. Краснодар, 2007. <12> См.: Агапов А. С. Конституционно-правовая ответственность в федеративных отношениях: Дис. … к. ю.н. М., 2008; Гошуляк Т. В. Институт федерального вмешательства как вид конституционно-правовой ответственности субъектов РФ: Дис. … к. ю.н. Пенза, 2007; Жуков А. П. Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. Ростов-на-Дону, 2008 и др. <13> См.: Горьков Н. В. Избирательно-правовая ответственность в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2008; Левченко Т. Г. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве: сравнительно-правовой аспект на примере России, Великобритании и США: Дис. … к. ю.н. М., 2008; Красновский М. В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект: Дис. … к. ю.н. СПб., 2008; Кузько А. В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Дис. … к. ю.н. М., 2008.
Вместе с тем вопросы конституционно-правовой ответственности в сравнении с другими видами отраслевой юридической ответственности, например с теорией уголовной ответственности или теорией гражданско-правовой ответственности, разработаны явно недостаточно. Стоит посмотреть каталог Российской государственной библиотеки <14>, чтобы в этом убедиться. Например, при вводе в поисковую строку электронного каталога слов «конституционная ответственность» результат будет насчитывать не более 300 записей; при вводе слов «уголовная ответственность» результат — свыше 2500 записей; «гражданско-правовая ответственность» — около 1000 записей; «административная ответственность» — около 1300 записей. Конечно, это не самый объективный и достоверный показатель, но он наглядно демонстрирует, что многие вопросы разработаны в других отраслях юридической науки более детально. ——————————— <14> Интернет-сайт Российской государственной библиотеки. Электронный каталог. URL: http://www. rsl. ru/ru/s97/s339/.
Этого же мнения придерживаются и ведущие специалисты в области конституционной ответственности. Например, В. А. Виноградов отмечает: «Даже общий анализ отдельных проблем конституционно-правовой ответственности показывает, что налицо отставание юридической науки в разработке системы конституционно-правовой ответственности в целом» <15>. Как следствие, отмечает Н. М. Колосова, недостаточная научная разработанность теории конституционной ответственности не позволяет сформировать соответствующий эффективно действующий институт в законодательстве <16>. ——————————— <15> Цит. по: Виноградов В. А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003. С. 4. <16> См.: Колосова Н. М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: Дис. … д. ю.н. М., 2006. С. 6.
Согласившись с этим, выделим два фактора, которые, по нашему мнению, «тормозят» научные разработки и как следствие — развитие законодательного регулирования и правоприменительной практики. Во-первых, это разработка и исследование непродуктивных концепций и категорий. Излишнее теоретизирование в науке конституционного права, на наш взгляд, совершенно ни к чему. Это удел теории государства и права либо философии права. Наука конституционного права в отличие от них является сугубо отраслевой и ее главная задача — совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности. Одной из таких неконструктивных проблем является всем известная концепция разделения конституционно-правовой ответственности на позитивную и негативную ответственность. Практически каждый исследователь конституционной ответственности касается данной проблемы, хотя в принципе этот вопрос является общетеоретическим, возник изначально в общей теории права, в ней разрабатывался и просто заимствован теорией конституционной ответственности. Возникают большие сомнения в необходимости и актуальности столь многочисленных дискуссий на эту тему. Не совсем понятно, что полезного и главное — практически ценного может это дать. Многие ученые-юристы (С. Н. Братусь, Н. М. Колосова, О. Е. Кутафин, Н. С. Малеин, И. С. Самощенко, М. Х. Фарукшин, Р. О. Халфина, Л. С. Явич и другие) не выделяют «позитивный» аспект конституционной и вообще юридической ответственности. Из тех авторов, которые выделяют данный вид ответственности (С. А. Авакьян, Н. А. Боброва, кстати, впоследствии пересмотревшая свою точку зрения, В. А. Виноградов, Н. В. Витрук, Т. Д. Зражевская, В. О. Лучин, Б. Л. Назаров и другие), большинство в итоге рассматривают ответственность только в «ретроспективном» аспекте, указывая его большую практическую значимость, тем не менее отдавая дань указанной научной дискуссии о разделении ответственности на два вида. Абсолютно справедливым, на наш взгляд, является высказывание академика О. Е. Кутафина по этому поводу: «…следует отказаться от понятия «позитивная ответственность», так как его использование приводит к размыванию предназначения ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения» <17>. ——————————— <17> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 400.
Другой такой «псевдопроблемой», на наш взгляд, является спор о понятиях. Так, некоторые ученые выделяют конституционную и конституционно-правовую ответственность (Н. А. Боброва, В. О. Лучин, Н. В. Витрук, Б. А. Страшун и другие), понимая под конституционной только ту ответственность, которая закреплена непосредственно в Конституции, а под конституционно-правовой — также в других источниках конституционного права. Есть даже предложения рассматривать в качестве самостоятельных явлений парламентскую, президентскую, правительственную или федеральную ответственность <18>. ——————————— <18> См.: Белкин А. А., Бурмистров А. С. Конституционная ответственность: доктринальные проблемы // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 99.
Конечно, прав профессор С. А. Авакьян, говоря, что употреблять термин «конституционно-правовая ответственность» было бы более точно, поскольку конституционное право не исчерпывается Конституцией <19>. Однако, на наш взгляд, это все равно не повод для серьезных научных дискуссий. Полагаем, что вполне допустимо употреблять оба термина как равнозначные. ——————————— <19> См.: Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 9 — 32.
И наконец, третья такая проблема — наличие «безвиновной ответственности» в конституционном праве. По этому поводу Конституционный Суд РФ четко и недвусмысленно выразился в своих Постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, а также от 25 января 2001 г. N 1-П: «Наличие вины — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно» <20>. ——————————— <20> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23.
Вполне понятно стремление исследователей разнообразить, обогатить и выделить среди других видов отраслевой юридической ответственности ничем не похожий, особенный вид — конституционную ответственность, куда включить и все случаи политической ответственности, и даже организационные меры вроде отмены нормативно-правовых актов. Очевидно, что при этом поле для исследования конституционной ответственности существенно расширяется. Однако в таком случае существует опасность создания слишком разнородного и внутренне разобщенного института, который так и будет дальше существовать по большей мере в научных трудах, а не в реальных государственно-правовых отношениях. Более продуктивно, на наш взгляд, развивать и использовать конструкцию конституционно-правового принуждения, куда как раз и включать все меры, которые влекут неблагоприятные последствия для субъектов конституционных правоотношений при очевидном отсутствии состава правонарушения и вины последних. Например, отнести к мерам конституционно-правового принуждения, не связанным с юридической ответственностью, роспуск Государственной Думы РФ в случае, если она не дает согласия на назначение Председателя Правительства РФ, отставку Правительства РФ, отмену неконституционных или незаконных правовых актов, отрешение от должности в связи с утратой доверия Президента РФ и т. д. И такие предложения уже существуют. В частности, И. А. Алебастрова предлагает все вышеуказанные случаи относить к мерам конституционно-правового принуждения, направленным на предотвращение политических конфликтов <21>. При этом данные субъекты в большинстве указанных случаев несут политическую ответственность, но не обязательно это должно быть одновременно и юридической ответственностью. Не секрет, что в политической культуре России довольно распространено использование в качестве меры политической ответственности «добровольной» отставки должностных лиц. Никто при этом не говорит об их юридической ответственности. ——————————— <21> См.: Алебастрова И. А. Проблемы формирования теоретической конструкции института конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 81 — 88.
Вместе с тем, как и всякие меры принуждения, ограничивающие или лишающие прав соответствующие субъекты, случаи конституционно-правового принуждения должны быть максимально четко и взвешенно регламентированы в законодательстве, чтобы не допустить их произвольного использования в чьих-либо корыстных политических интересах. Второй фактор, который, на наш взгляд, свидетельствует о слабости института конституционно-правовой ответственности, — это неразвитая институциональная структура и категориальный аппарат. В этих целях, возможно, следует подумать над формированием Общей и Особенной частей теории конституционной ответственности по аналогии с другими отраслями права. При этом если за основу Общей части уже можно взять существующие концепции В. А. Виноградова и Н. М. Колосовой, то в Особенную часть могут войти, например, конкретные составы конституционных деликтов с построением системы деликтов согласно делению предмета конституционно-правового регулирования, т. е., например, деликты в области основ конституционного строя, деликты в области прав и свобод человека и гражданина, деликты в области федерализма и т. д. Такую классификацию деликтов В. О. Лучин предложил еще в 2000 г. <22>, однако с тех пор существенного прогресса в этом направлении не наблюдается. ——————————— <22> См.: Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. N 1. С. 14.
Представляется интересным предложение Н. В. Витрука о том, чтобы исследовать конституционную ответственность не только как институт материального права, но и как явление субъективного права (стадии конституционной ответственности от момента возникновения и до момента прекращения или освобождения от конституционной ответственности) <23>. Он же предложил обратить внимание и на проблему целей, функций и принципов (общих и специальных) конституционной ответственности <24>. ——————————— <23> См.: Витрук Н. В. Конституционная ответственность: вопросы теории и практики // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 33 — 42. <24> См.: Там же. С. 36 — 37.
Как уже было сказано выше, до настоящего времени не исследовано соотношение конституционно-правовой ответственности и конституционно-правового принуждения, что также отмечается известными специалистами в области конституционного права <25>. Тема конституционно-правового принуждения вообще практически не затрагивалась в науке. Вместе с тем в эту категорию попадают политико-организационные меры (вышеупомянутые роспуск Государственной Думы РФ, отставка Правительства РФ, отмена правовых актов и т. д.), меры федерального вмешательства, не являющиеся мерами конституционной ответственности, режимы военного и чрезвычайного положения, меры конституционно-правового пресечения (например, отстранение от должности в случае возбуждения уголовного дела и т. д.). ——————————— <25> См.: Кокотов А. Н. Некоторые направления современных конституционно-правовых исследований // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 4 // ИПС «КонсультантПлюс».
Оставляет желать лучшего и степень научной разработанности системы и видов современных конституционно-правовых санкций. Вместе с тем, как справедливо отметил в свое время О. Э. Лейст, между санкцией и ответственностью существует прямая (без санкции нет ответственности) и жесткая обратная связь: если правонарушители не несут ответственности, санкция становится декларативной <26>. ——————————— <26> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 97.
Явно недостаточно исследованы вопросы, связанные с процессом привлечения к конституционной ответственности и ее инстанциями (органами и должностными лицами, уполномоченными инициировать и рассматривать дела о конституционных правонарушениях, привлекать к конституционной ответственности). В этой связи можно было бы рассмотреть возможность более широкого участия в реализации конституционной ответственности уже существующих и относительно эффективно работающих структур: судов — как уставных, так и общей юрисдикции, а также органов прокуратуры. Таким образом, можно сделать вывод, что теория конституционной ответственности пока лишь завоевала право на существование. Она достаточно бурно развивается в настоящий момент благодаря повышенному вниманию исследователей, но существенный блок вопросов еще остается неизученным и требует к себе пристального внимания ученых-конституционалистов. В конечном итоге, полагаем, теория конституционной ответственности в собственном смысле слова, т. е. как высшая форма организации научного знания, может считаться сформированной, лишь когда она начнет реально действовать в практике государственного строительства, развеяв, наконец, распространенные сегодня представления о безответственности власти в России.
