(Таболин В. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 9)
ГОРОДСКОЕ ПРАВО КАК ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И КАК НАУКА <*>
В. В. ТАБОЛИН
——————————— <*> Tabolin V. V. City law as an institute of municipal law and as a science.
Таболин В. В., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы, профессор, доктор юридических наук.
В статье рассматривается городское право как институт муниципального права и как наука. Городское право — сложный (комплексный) правовой институт муниципального права, регулирующий правовые отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности города, в целях обеспечения его устойчивого развития и создания благоприятных социальных, экономических и экологических условий.
Ключевые слова: городское право, правовой институт, муниципальное право, наука, источники городского права.
The article considers city law as an institute of municipal law and as a science. City law is a complicated complex legal institute of municipal law regulating legal relations arising in the process of life activity of the city, for the purposes of its stable development and creation of positive social, economic and environmental conditions.
Key words: city rights, legal institute, municipal law, science, sources of city law.
Сложность идентификации городского права как элемента системы российского муниципального права заключается, на наш взгляд, в несложившейся еще структуре правовых норм муниципального права, в значительной пробельности правового регулирования специфических отношений городской жизнедеятельности, в сложности и многообразии объектов и субъектов этих отношений, в отсутствии кодифицированного нормативного акта, позволившего завершить процесс формирования институтов муниципального права <1>. ——————————— <1> Так, например, А. М. Лола предлагает вместо Градостроительного кодекса разработать и принять Городской, но сам же критикует эту идею, ссылаясь на небрежность законодателя и межотраслевую конкурентность в праве. См.: Лола А. М. Основы градоведения и теории города. М.: КомКнига, 2005. С. 200 — 201.
В современной литературе чаще всего муниципальное право рассматривается как комплексная отрасль российского права <2>. Но есть и другие мнения ученых-правоведов. Так, В. И. Васильев, критически оценивая позицию сторонников однозначного признания муниципального права комплексной отраслью, предлагает не спешить с данным утверждением, так как «развивается, становится на ноги местное самоуправление и одновременно пополняется собственным содержанием муниципальное право…» <3>. Еще более категоричен В. В. Лазарев, который считает, что нельзя рассматривать муниципальное право как самостоятельную отрасль только потому, что так она названа в некоторых нормативных актах, что без сформировавшейся системы собственных институтов муниципальное право остается подотраслью конституционного права <4>. «Подотрасль — это такое объединение институтов, для которого характерна высокая степень специализации, дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых общностей» <5>. ——————————— <2> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2007; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М.: Проспект, 2004; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2004; Выдрин И. В. Муниципальное право. Краткий учебный курс. М.: НОРМА, 2006 и др. <3> Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. С. 12. <4> Выступление на Международной научной конференции «Проблемы конституционного и муниципального строительства на современном этапе: опыт России и зарубежных стран». Москва. Юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. 9 — 14 марта 2010 г. <5> Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С. 155.
В основе системы муниципального права лежит «его деление на муниципально-правовые институты. Их образуют близкие по объекту и характеру правового регулирования нормы» <6>. ——————————— <6> Муниципальное право России: Учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2010. С. 29.
Правовой институт в теории права — это совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений <7>. По своему содержанию институты права бывают простые и сложные. Простой институт включает в себя юридические нормы одной отрасли права. Сложный, или комплексный, институт права представляет собой совокупность норм, входящих в состав различных отраслей права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения <8>. ——————————— <7> Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2004. С. 260. <8> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 1999. С. 211.
Можно представить городское право как сложный (комплексный) правовой институт муниципального права, регулирующий правовые отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности города, в целях обеспечения его устойчивого развития и создания благоприятных социальных, экономических и экологических условий. Следует иметь в виду, что городское право регулирует лишь некоторые отношения, имеющие общественное значение для жителей городов (отдельных, определенной совокупности или всех). Это один аспект. Другой заключается в том, что они имеют определенный территориальный уровень, в границах которого формируется специфика этих отношений как городских и за рамками которого не действуют те правовые, социальные, экономические и другие факторы, определяющие эту специфику. Во-первых, эти отношения имеют локально-территориальный характер. Во-вторых, они носят комплексную природу, поскольку связаны с реализацией задач и функций городского управления и самоуправления. В-третьих, одним из субъектов этих правоотношений является население города, представленное органами городского самоуправления или государственными органами (городская дума, правительство города и т. д.). И в-четвертых, что наиболее важно, все ускоряющийся глобальный процесс урбанизации не может и не должен быть стихийным явлением, последствия которого будут неуправляемыми и все более антагонистичными к социуму. Остро назрела необходимость осознанного правового регулирования городской среды и жизнедеятельности как комплексного института. Сегодня уже нельзя рассматривать город с позиции той или иной отрасли права. Это приводит к разрыву органичной и сложно устроенной картины реальной жизни города. Это обедняет и упрощает исследуемые процессы и в конечном итоге может дать (что нередко уже случается) отрицательные социально-экономические последствия такого правового регулирования. Однако городское право не может и не должно подменять административное, гражданское, а уж тем более уголовное право. Речь идет о регулировании таких сфер, как городская экономика, муниципальная собственность, городские финансы, городское хозяйство и экологические (природоохранные) отношения, обеспечение общественного порядка и т. п. Городское право следует рассматривать как комплексное образование, вырастающее из недр муниципального права <9>. Следовательно, свою специфику, а именно комплексную природу, городское право получает от муниципального права. ——————————— <9> Таболин В. В., Корнев А. В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. М.: Формула права, 2000. С. 66.
Таким образом, городское право представляет собой сложный (комплексный) институт муниципального права, регулирующий правовые отношения в границах города, в целях создания условий для его устойчивого развития, на принципах самостоятельности и ответственности жителей (горожан). Так как мы признали, что городское право — это сложный институт, то, следуя мнению С. С. Алексеева, в его составе должны обособляться субинституты — органические образования относительно самостоятельного характера <10>. О каких субинститутах в городском праве может идти речь? ——————————— <10> Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 151.
На наш взгляд, можно выделить следующие субинституты городского права: — взаимодействие органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами; — территориальные основы формирования, развития и жизнедеятельности города; — организационно-правовые проблемы урбанизированных регионов и особенности мегаполисов; — влияние проблем урбанизации и глобализации на развитие городской цивилизации; — организационно-правовые основы формирования и деятельности органов власти и управления в городе; — участие населения в управлении городом; — правовые основы деятельности негосударственных организаций в системе управления городом; — организационно-правовые основы функционирования городского хозяйства; — финансово-экономические основы города. Субъектами правоотношений, возникающих в городе, являются стороны, участвующие в процессе жизнедеятельности города: жители, органы власти и управления, должностные лица, предприятия, организации и учреждения, расположенные на территории города. В данном перечне только понятие «жители» требует разъяснений. Можно согласиться с теми авторами, которые считают, что «население — обобщенная категория, охватывающая всех, кто проживает на территории… реально тождественная категории «жители». Обе эти категории охватывают всех лиц, проживающих на соответствующей территории, т. е., во-первых, независимо от возраста; во-вторых, независимо от принадлежности к гражданству Российской Федерации» <11>. Особым субъектом права в данном случае надо признать город в целом. Это один из сложных и дискуссионных вопросов. ——————————— <11> Муниципальное право России: Учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; Отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2010. С. 16.
Большое значение при формировании института права имеют источники права. Как же принято понимать источник права в межотраслевом значении этого слова? «Источник права — способ выражения, закрепления правовых норм» <12>, что в полной мере можно отнести к системе источников городского права. ——————————— <12> Лазарев В. В., Липень С. В. Указ. соч. С. 212.
Исторически сложилось так, что основным источником права в России являются нормативно-правовые акты, под которыми «понимают акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правила общего характера» <13>. В научной литературе нормативно-правовой акт справедливо считают самым рациональным источником права. ——————————— <13> Общая теория права и государства. М., 1999. С. 176.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В этой связи есть необходимость указать на Европейскую хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 октября 1985 г. <14>, как на источник городского права. Вообще, не только европейский, но и мировой опыт функционирования городов как субъектов права имеет для нас большое значение. Если у нас пока надо убеждать, что городское право действительно существует, то на Западе оно сложилось много веков назад. Достаточно назвать Хартию Страсбурга (1189 г.), право города Магдебурга, которое стало моделью муниципального устройства для городов Германии и центральной Европы, Книга ремесел и торговли города Парижа (XIII в.) и т. д. <15>. ——————————— <14> Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. <15> См. подробнее: Антология мировой правовой мысли: В 5 т. Т. II. М.: Мысль, 1999. С. 336 — 354.
Федеральное и соответственно региональное законодательство (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) только с принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало учитывать особую специфику городских правоотношений. Совершенно ясно, что самоуправление в городе и на селе не может строиться на одних принципах и в одних условиях. Источниками городского права являются нормативные акты органов власти субъектов Российской Федерации: конституции республик, уставы других субъектов РФ, законы субъектов. Особое место среди источников городского права занимают уставы городов. Город — весьма важный субъект экономических отношений. Хозяйственно-экономическая деятельность исполнительных органов государственной власти и городского самоуправления, ее содержание обусловлены постоянно меняющимися факторами урбанизации и глобализации, что порождает новый характер работы городской власти в условиях рыночного предпринимательства. Право очерчивает лишь примерный круг вопросов экономического содержания муниципальной практики <16>. Вполне естественно, что этот пробел заполняют нормативные акты городской власти. ——————————— <16> Таболин В. В. Самоуправление в крупных городах. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 51.
Особое место среди источников городского права принадлежит решениям, принимаемым на местном референдуме. Во всем мире наметилась устойчивая тенденция сворачивания референдумов, проводимых на общегосударственном уровне, и, наоборот, увеличение количества местных референдумов, на которых, кроме всего прочего, принимают нормативные акты локального характера. Источниками городского права являются также договоры нормативного характера, например между городами федерального значения Москвой, Санкт-Петербургом и другими субъектами Федерации и городами. Таким образом, источниками городского права являются нормы общего характера, выраженные в законах, иных признаваемых государством источниках: уставах городов, актах, принятых на городских референдумах, нормативно-правовых актах органов городской власти и самоуправления, регулирующих отдельные виды общественных отношений в пределах городской территории. Как отмечает В. И. Васильев, «муниципальное право — это также составная часть юридической науки, представляющая систему знаний, идей о данной отрасли права» <17>. Городское право, являясь институтом муниципального права, представляет собой науку, исследующую особенности правового регулирования и реализации муниципально-правовых норм в городах и урбанизированных регионах России, это система научных знаний, представлений и идей, базирующаяся на исторических и современных, российских и международных закономерностях возникновения и развития городов. ——————————— <17> Васильев В. И. Муниципальное право России. С. 27.
Предметом науки городского права являются: городское право как сложный институт муниципального права, комплекс общественных отношений, возникающих в процессе формирования и развития городской цивилизации, исторические аспекты возникновения и развития городов, российский и международный опыт организации жизнедеятельности городов и урбанизированных регионов, организация власти и управления в городах. Научный метод — совокупность основных способов получения новых знаний и решения задач в рамках данной науки. Особенностью научного метода науки городского права является активное изучение не только нормативно-правовых и литературных источников, но также широкое исследование практической деятельности всего комплекса субъектов жизнедеятельности города и оценка результатов (в том числе и в качестве прогноза) воздействия правовых норм и управленческих решений на конкретную жизнь города. При этом используются такие виды научных методов, как научные теории, гипотезы, законы, моделирование, эксперименты, исследования. В структуру научного метода входят: наблюдение, анализ, обобщение, прогноз, проверка. К источникам науки городского права относятся: нормативно-правовые акты, являющиеся источниками городского права, практическая деятельность субъектов городского права, исторические документы и литературные источники, содержащие научные мысли, теории и концепции формирования и развития города и городского права. Наука городского права нужна для правильной организации власти и управления городами, для обеспечения комфортной и безопасной жизни горожан, для формирования эффективных правовых, социальных и экономических механизмов обеспечения устойчивого развития и жизнедеятельности городов.
