ГОРОДСКОЕ ПРАВО ЧЕХИИ: ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ <*>
В. В. ТАБОЛИН
——————————— <*> Tabolin V. V. City law of Czechia: financial-budget relations.
Таболин Владимир Викторович, почетный профессор Европейского политехнического института (Чехия), доктор юридических наук, профессор.
Предлагаемая статья рассматривает полномочия городских властей в сфере финансово-бюджетных отношений в Республике Чехия. Проанализированы правовые источники, регулирующие финансово-бюджетные отношения на примере города Пльзень. Автор рассматривает процедуру формирования бюджета города.
Ключевые слова: бюджет, финансы, муниципалитет, город, доходы, расходы.
The present article considers the powers of city authorities in the sphere of financial-budget relations in the Czech Republic; analyses legal sources regulating financial-budget relations at the example of the city of Plzen. The author considers the procedure of formation of city budget.
Key words: budget, finances, municipality, city, revenues, expenses.
В чешском законодательстве закреплены следующие основные требования к формированию финансово-бюджетных средств: достаточность финансовых ресурсов и стабильность источников доходов. Требование достаточности зафиксировано в Европейской хартии местного самоуправления, в которой установлено, что финансовые ресурсы местных сообществ должны быть соразмерны полномочиям, предусмотренным конституцией или законом. Под понятием достаточности следует подразумевать, что финансово-экономическая основа местного самоуправления способна обеспечить реализацию полномочий местных органов власти, а также органов территориального общественного самоуправления. Уровень достаточности определяется также практикой деятельности органов местного самоуправления, в которую включаются также обычаи, традиции, ментальность, характерные для отдельных слоев населения соответствующей самоуправляемой территории. Принцип стабильности означает правовое закрепление источников доходов органов местного самоуправления. Тем самым стабильной признается такая финансово-экономическая база местного самоуправления, объекты и источники которой закреплены законодательно в силу их относительной стабильности как формы урегулирования общественных отношений. Это своеобразная гарантия от произвола органов государственной власти, которые координируют всю систему местного самоуправления. Рассмотрим на примере устава города Пльзень (Чехия) <1> конкретные полномочия городских властей в управлении финансами города. ——————————— <1> 1/2007Uplne zneni vyhlasky statutarniho mesta Plzne c. 8/2001, Statut mesta, jak vyplyva ze zmen provedenych vyhlaskami statutarniho mesta Plzne c. 12/2002, 3/2004, 20/2004, 17/2005, 14/2006 a 20/2006 o znenach a doplnei vyhlasky statutarniho mesta Plzne c. 8/2001.
В соответствии со статьей 28 Устава основным финансовым планом города является бюджет, согласно которому город хозяйствует в течение календарного года. Формирование бюджета регулируется действующими правовыми нормами законодательства Чешской Республики. Бюджет города делится на бюджет общегородских властей города и бюджеты городских районов, в том числе финансовые отношения с другими организациями. Бюджет города и бюджеты всех его частей, как правило, формируются как сбалансированные. Они могут быть утверждены как: а) прибавочные, если некоторые из доходов данного года предназначены для использования только в последующие годы либо если они предназначены для погашения капитальной суммы кредитов за предыдущие годы; б) дефицитные только в случае, если этот дефицит будет возможно выплатить финансовыми средствами за предыдущие годы или договором, обеспеченным кредитом, договором займа, возвратной финансовой помощью или доходом от продажи собственных облигаций. Муниципалитет города и городские районы могут создавать целевые фонды. Образование и использование целевого фонда определяются статутом фонда в соответствии с компетенцией муниципалитета, за исключением жилищного фонда развития, создание и использование которого определяются законом города. В бюджет включены только те доходы (статья 28a), у которых есть либо договорное соглашение, либо объективные предпосылки для их интеграции в бюджет. Доходы города образуют налоговые доходы или доли от них в объеме в соответствии со специальным законом: a) доходы от своего собственного имущества и имущественных прав; b) доходы от результатов собственной хозяйственной деятельности; c) доходы от деятельности организаций, учрежденных городом; d) доходы от местных налогов и сборов, которыми управляет город; e) доходы от собственной административной деятельности, включая доходы от осуществления государственного управления правительством и доходы от собранных штрафов, налагаемых в соответствии со специальными нормами; f) дотации из государственного бюджета, районного бюджета, Национального фонда, государственных или иностранных фондов и других ресурсов; g) доля государственного вклада в частичное возмещение расходов в связи с осуществлением переданной компетенции; h) средства, полученные от административной деятельности в сфере государственного управления, например налагаемые ими штрафы и другие денежные сборы и штрафы, если они в соответствии со специальными актами являются доходом муниципалитета, в том числе доходы от штрафов, налагаемых городской полицией; i) денежные пожертвования, доходы от сборов лотерей и другие случайные доходы. Источником финансирования города также являются займы, кредиты, возвратная финансовая помощь и средства собственных целевых фондов. Заявления на целевую дотацию из государственного бюджета, районного бюджета или Национального фонда может быть произведены только городом. О принятии дотации, включая ее использование, принимают решение органы с общегородской компетенцией. Отчеты об использовании полученных дотаций ведет компетентный отдел магистрата, который также обеспечивает их расчет. Бюджетными доходами городских районов являются: a) доходы от местных налогов и сборов, которыми управляет округ; b) доходы от имущества города, переданного им в постоянное управление в соответствии с приложением 3, за исключением доходов от его продажи; c) доходы от аренды городского жилья, коммерческих помещений и земельных участков, по которым органы власти района принимают решение о сдаче в аренду, включая находящиеся в ведении города субсидируемые организации, и они размещены на их счетах в городе, и нет решения городского совета об утверждении доходов бюджета общегородских учреждений, в том числе доходы от сдачи в аренду зданий для расположения рекламных устройств; d) доходы от аренды участков для строительства капитальных зданий или другой аналогичной цели, ограничивающей возможности в будущем иного использования участка городом, если об аренде решение принято общегородскими органами; e) доходы от собственной деятельности округа; f) пожертвования, доходы лотерей, организуемых или разрешенных городскими округами; g) отчисления от доходов лотерей и игровых автоматов по специальному закону; h) доходы от административных сборов за платные услуги, предоставляемые органами городских округов, и включительно дополнительные удобства, условных штрафов и возмещений безосновательного обогащения за период, в течение которого органы городского округа принимали решение от имени города; i) доходы, утвержденные городским советом в пределах финансового взаимодействия городского бюджета и городских округов. Доля доходов от налога на добавленную стоимость и налогов на доходы физических лиц от определенной деятельности, выбранной государством на текущий год, установленной в городе специальным законом, устанавливается городским советом в размере для каждого бюджетного года отдельно. Налоги, взимаемые государством в течение календарного года и переданные в налоговую инспекцию города, распределяются только в следующем году по городским округам в размере, одобренном в календарный год, в котором они были получены государством, если муниципалитет не примет иное решение. Источником финансирования собственных средств городского округа также являются средства собственных целевых фондов. Использование кредита, займа или возвратной финансовой помощи в бюджете городского района должно быть утверждено городским советом. В бюджет городских округов могут быть включены другие средства, которые по решению общегородских органов предназначены для покрытия расходов городского округа, причем предназначенная цель использования является для городского округа обязательной. Городской совет города Пльзень может снизить городскому округу в течение года его собственные доходы в следующих случаях: a) если ясно, что есть угроза исполнению бюджета города, и только при тщательном рассмотрении возможностей осуществления бюджета городского округа; b) если выявлена бесхозяйственность городского округа. Органы управления городского округа обязаны внести поправку в бюджет немедленно после уведомления их о принятом городским советом решении об увеличении или уменьшении доходов городского округа. Городские округа не имеют права без согласия городского совета для увеличения своих доходов на вступление в такие отношения, которые представляют собой будущее обязательство города. Примерами этого являются: принятие займа, покупка недвижимости для города с будущими условиями, покупка долей в торговых обществах, ответственность собственности города, включая обложение залогом или залоговым правом. Расходы бюджета (статья 28B). Из городского бюджета возмещаются расходы на выполнение обязательств, установленных законом в пределах полномочий, определенных в Уставе города (статуте), или иными внутренними правилами в сфере общегородского интереса, в частности: a) расходы, связанные с развитием города и обеспечением его активной жизни; b) расходы, связанные с осуществлением государственного управления; c) расходы, связанные с обслуживанием собственного имущества; d) затраты на деятельность организаций, созданных городом в пределах, установленных их учредительными документами; e) обязательства, вытекающие из договорных отношений, заключенных от имени города; f) финансовые пожертвования, помощь и взносы на социальные и другие гуманитарные цели в соответствии с постановлением совета или муниципалитета; g) помимо этих расходов, город возмещает погашение принятых займов, кредитов и возвратной финансовой помощи и образует фонды по их статутам. Из бюджета городских округов возмещаются расходы, вытекающие из сферы их деятельности по Уставу или установленные другими правовыми актам города в виде самостоятельной или переданной компетенции, включая решения их органов о заключении договоров, например в случае аренды имущества у других лиц. Финансирование деятельности, не предусмотренной Уставом или другим правовым актом, порученной городскому району, должно быть утверждено городским советом. Расходы основного бюджета городских районов, связанные с обслуживанием собственности города, могут быть направлены на такое городское имущество, которое: a) городскому округу передано по Уставу; b) передано благотворительной организации города, по отношению к которой городской округ выполняет учредительскую функцию; c) принадлежит по учредительному документу благотворительной организации города; d) находится в управлении другими юридическими лицами на основе мандатного или специального договора, если он является носителем прав по соответствующем договору об управлении имуществом городского округа. Формирование бюджета определяется статьей 28c Устава. Бюджет разрабатывается по бюджетной классификации, установленной Министерством финансов Чешской Республики, в форме обязательных показателей. Основная организационная структура бюджета вытекает из организационных систем магистратов и властей городских округов. Разработкой бюджета занимается компетентный отдел магистрата по принципам и графику его обработки, которые установлены советом города, обычно до 30 июня календарного года. Администраторы бюджета несут ответственность за представление своевременных и реалистичных бюджетных документов для составления бюджета на календарный год и среднесрочную перспективу. Создание отдельных бюджетов осуществляется так, чтобы бюджет в целом был одобрен в конце предыдущего календарного года. Бюджетная перспектива составляется на следующие годы и должна содержать минимально: a) общие доходы; b) общие расходы; c) срок погашения задолженности города; d) общие требования к бюджету; e) общие обязательства. Городской совет утверждает финансовые взаимоотношения бюджета города к городским округам (не позднее 20 ноября календарного года), бюджет общегородских органов и совокупный баланс доходов и расходов города (статья 28D Устава). Муниципалитет городского округа утверждает бюджет городского округа. Бюджет городского округа вытекает из собственных доходов, предусмотренных Уставом. Бюджет городского округа должен быть утвержден муниципалитетом городского округа до обсуждения бюджета города в городском совете. Если до обсуждения бюджета городским советом не утвержден бюджет городского округа, то действительной версией считается последний вариант бюджета, подписанный мэром городского округа, который городской округ выдал в качестве основы для составления совокупного баланса доходов и расходов города. Показатели совокупного баланса доходов и расходов города, утвержденного городским советом, являются для городского совета обязательными. Показателями совокупного баланса являются: a) доходы за данный год; b) расходы за данный год; c) финансирование. Городскому собранию бюджет должен быть представлен в составе, из которого четко видны обязательные показатели для: a) городского совета по вопросам хозяйствования в течение года; b) городских округов для составления бюджета (общее финансовое взаимоотношение бюджета города и городских округов); c) хозяйства благотворительных организаций и других юридических лиц, созданных городом; d) юридических и физических лиц, которые должны быть получателями дарований (дотаций, пособий, субсидий, грантов и т. п.) из бюджета общегородских органов. Если бюджет общегородских органов не утвержден до 1 января календарного года, то они ведут хозяйство в бюджете временного положения (статья 28e), когда они могут использовать ежемесячно расходы в максимальном размере до 7% предложений бюджета, рекомендуемого муниципалитету города городским советом, за исключением обязательных расходов, финансируемых государством или регионом. Если бюджет городского округа не утвержден до 1 января календарного года, то он ведет хозяйство в бюджете временного положения, когда ежемесячно расходы используются в максимальном размере до 7% предложения бюджета по варианту, утвержденному мэром округа, который является частью совокупного баланса доходов и расходов, утвержденной муниципалитетом города, за исключением обязательных расходов, финансируемых государством или регионом. Каждый администратор бюджета обязан составить список приоритетных расходов для нужд хозяйствования в бюджете временного положения; внеочередно должны быть приведены расходы, необходимые для обеспечения юридических обязательств города и его органов, а также расходы, с неуплатой которых город мог бы понести финансовые потери. После окончания составления временного бюджетного положения общегородских органов совет города рассматривает и утверждает результаты хозяйствования отдельных администраторов бюджета во временном бюджетном положении, то же должны делать советы городских округов. В соответствии со статьей 28F Устава город осуществляет свое финансовое хозяйствование в соответствии с утвержденным бюджетом и в течение всего бюджетного года обеспечивает его контроль. За хозяйство по бюджету, утвержденному муниципалитетом города, несет ответственность городской совет, за хозяйство по бюджету, утвержденному муниципалитетом округа, несет ответственность совет округа. Отдельные администраторы бюджета несут ответственность перед советом за правильность хозяйствования по бюджету. Расходование всех частей бюджета должно регулярно контролироваться, оцениваться и представляться соответствующему муниципалитету. Методологическую деятельность в области финансового хозяйствования по отношению ко всем городским округам, организационным единицам города, благотворительным организациям и торговым компаниям, которые хозяйствуют с имуществом и обязанностями города, осуществляет магистрат. Директивы и другие методологические инструкции, выданные магистратом в этой области, являются для всех обязательными. Контрольную деятельность по отношению к городским округам и организационным единицам города осуществляет компетентный отдел магистрата, по отношению к благотворительным организациям осуществляют контрольную деятельность профсоюзы магистрата и профсоюзы городских округов, которые выполняют функцию учредителя. Все существенные недостатки, выявленные в ходе проверок по соблюдению бюджетной дисциплины, должны быть немедленно, после рассмотрения компетентным отделом экономического управления, направлены в городской совет или городской округ и финансовый комитет соответствующего муниципалитета. Контроль за исполнением бюджета города и бюджетов общегородских органов осуществляет финансовый комитет муниципалитета города, а контроль за бюджетами городских округов осуществляют финансовые комитеты муниципалитетов округов. В течение бюджетного года утвержденный бюджет может быть изменен по организационным, предметным, методологическим причинам (статья 28G). Поправки к бюджету осуществляются бюджетными мерами. Бюджетной мерой является: a) перемещение бюджетных средств, когда отдельные доходы и расходы взаимодействуют, без изменения общего объема доходов и расходов; b) увеличение общего объема бюджета — доходов для покрытия новых и до сих пор не обеспеченных расходов; c) снижение общего объема бюджета — связывание бюджетных расходов при условии нежелательного развития доходов, особенно при предстоящем дефиците; d) изменения во взаимоотношении городского бюджета и других бюджетов. Бюджетные меры, которыми вносятся изменения обязательных показателей, утверждает муниципалитет, за исключением тех, которые в рамках указанного диапазона относятся к компетенции совета. После окончания года (статья 29) город обязан в пределах, предусмотренных специальным законом, провести проверку своего хозяйствования независимым аудитом. Необходимое сотрудничество с аудитором обеспечивает компетентный отдел магистрата, с которым все отдельные администраторы бюджета обязаны сотрудничать. Исправительные меры, вытекающие из результатов пересмотра хозяйствования, являются обязательными также и для городских округов. Финансовый комитет муниципалитета города представляет муниципалитету собственное мнение о докладе о результатах проверки хозяйствования. Окончательный расчет производится в соответствии с действующими правовыми нормами, его обработкой управляют компетентные отделы Экономического управления на основе инструкций Министерства финансов Чешской Республики и краевой власти Пльзеньского района. Окончательный отчет города должен включать в себя данные о выполнении бюджетных доходов и расходов с разбивкой по бюджетной структуре и о других финансовых операциях в таком диапазоне, чтобы возможно было оценить финансовое исполнение частичных бюджетов организаций, созданных городом, и управление имуществом города. Составной частью окончательного отчета являются: a) расчет финансовых отношений с государственным бюджетом, бюджетом края, государственным или краевым фондом и другими бюджетами; b) расчет финансового отношения бюджета города к городским округам; c) финансовые отчеты благотворительных организаций, созданных городом, с предложением о распределении положительного экономического результата благотворительной организации или же покрытие убытка; d) расчет создания и использования целевых фондов города и городских округов; e) окончательный доклад аудитора о результатах пересмотра хозяйствования. Профицит бюджетного хозяйствования за календарный год после утверждения муниципалитетом города передается в фонды, об использовании которых принимает решение надлежащий муниципалитет. Окончательный отчет города должен быть рассмотрен муниципалитетом города не позднее чем 30 июня следующего календарного года. Результаты хозяйствования (окончательные отчеты) городских округов утверждаются муниципалитетом городского округа перед обсуждением окончательного отчета муниципалитетом города. Он должен быть опубликован по крайней мере за 15 дней до его рассмотрения муниципалитетом города. Таким же образом построены финансово-бюджетные отношения и в других региональных центрах Чешской Республики. Особое место занимает только столичный город Прага, где они урегулированы специальным законом и Уставом города.
