(Берлявский Л. Г.) («История государства и права», 2011, N 6)
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ НАУЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ЭТАПЫ И ОСОБЕННОСТИ (1917 — 1929 ГГ.) <*>
Л. Г. БЕРЛЯВСКИЙ
——————————— <*> Berlyavskij L. G. Legal policy of the Soviet state in the sphere of regulation of scientific activity: stages and peculiarities (1917 — 1929).
Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета «РИНХ», доктор исторических наук, кандидат юридических наук.
Основы правовой политики Советского государства в сфере регулирования научной деятельности были заложены в 1917 — конце 20-х годов. В нормативных актах был определен круг субъектов управления научно-исследовательской деятельностью. Правовая политика осуществлялась путем привлечения научных организаций, отдельных ученых к выполнению исследований с целью обоснования, создания и укрепления государственно-правового строя. Она обеспечивалась законодательным регулированием порядка создания государственных научно-исследовательских организаций и вузов, процессов их взаимодействия и регулирования самой научной деятельности, финансированием научных разработок из средств государственного бюджета.
Ключевые слова: научная деятельность, правовая политика, Советское государство, устав.
The Soviet state legal policy bases in the sphere of the scientific activities regulation have been founded in 1917 — 1929. In statutory acts the subjects circle of the management boards in research activities has been defined. The legal policy was carried out by attraction of the scientific institutes, separate scientists to performance researches for the purpose of the substantiation, creation and strengthening the State-legal system. It was provided by means of legislative regulating the creation order of the state research institutes and high schools, processes of their interaction and regulation of the scientific activity itself, scientific researches financing out from the State budget.
В Доктрине развития российской науки, утвержденной Указом Президента Российской Федерации, констатируется, что российская наука за свою многовековую историю внесла огромный вклад в развитие страны и мирового сообщества, однако административно-командный механизм в экономике, высокая степень закрытости научно-технической сферы, неоправданные ограничения прав интеллектуальной собственности снижали эффективность использования научного потенциала страны. Государство рассматривает науку и ее научный потенциал как национальное достояние <1>. ——————————— <1> Доктрина развития российской науки. Утв. Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. N 884 (в ред. Указа Президента РФ от 23 февраля 2006 г. N 169) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 3005; 2006. N 9. Ст. 988.
Содержание правовой политики в сфере регулирования научной деятельности в 1917 — 1920 гг. в процессе реализации Декрета ВЦИК и СНК РСФСР об учреждении Государственной комиссии по просвещению от 9 (22) ноября 1917 г. <2> заключалось в демократической направленности. Создавались условия для деятельности автономных вузов, для использования в качестве источников советского права разработанных в дореволюционный период законопроектов. ——————————— <2> Декрет ВЦИК и СНК РСФСР об учреждении Государственной комиссии по просвещению. 9 (22) ноября 1917 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР (далее — СУ РСФСР). 1917. N 3. Ст. 32.
С начала 1918 г. приоритетом правовой политики в данной сфере стала мобилизация науки для нужд государственного строительства. Ее характерными чертами были: этатистская направленность; привлечение научных организаций, отдельных ученых к выполнению научных исследований прикладного характера, осуществлявшихся в конституционно определенных целях построения социализма; финансирование научных разработок из средств государственного бюджета; допущение временного функционирования научных организаций в организационно-правовых формах, в которых они существовали до октября 1917 г.; мобилизация научных работников и профессорско-преподавательского состава вузов в виде трудовой повинности с освобождением от призыва на военную службу для исполнения обязанностей перед военным ведомством и продолжения своей профессиональной деятельности. Разработку правовой политики в сфере регулирования научной деятельности в 1917 — 1920 гг. осуществляли ВЦИК, СНК РСФСР, Государственная общеплановая комиссия РСФСР. Непосредственное руководство научными исследованиями находилось в компетенции Народного комиссариата по просвещению (в его структуре были созданы Главнаука, Главный ученый совет, Главпрофобр), а также Научно-технического отдела ВСНХ. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР об учреждении Государственной комиссии по просвещению от 9 (22) ноября 1917 г. был предусмотрен Отдел автономных высших учебных заведений, на автономный характер Социалистической академии общественных наук было указано в п. 1 ее Положения <3>. Причинами отказа органов управления от ориентации на автономию были этатизация как приоритетное направление правовой политики в сфере регулирования научной деятельности; предоставление автономии исключительно научным организациям, ведущим исследования в рамках социалистической парадигмы; отрицание организации научных исследований на началах автономии на территории, контролируемой белогвардейскими правительствами. ——————————— <3> Положение о САОН от 25 июня 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. Ст. 573.
Правовое регулирование деятельности научных организаций в Советском государстве в 1917 — 1920 гг. осуществлялось на основе советского законодательства, а также дореволюционных нормативных актов в сфере регулирования научной деятельности, если они не отменены соответствующими декретами ВЦИК и СНК и если они не противоречили «завоеваниям революции», а также действовавшему советскому законодательству. Академия наук продолжала действовать на основании Устава 1836 г. <4>, так как в нем были нормативно закреплены обязанности Академии в сфере проведения научных исследований, зафиксированы права и привилегии Академии, ее членов, обеспечивавшие устойчивую научную работу; имелись нормы, регулировавшие автономные начала организации ее деятельности, не носившие политической направленности и способные продолжить свое действие в условиях Советского государства. Правовое регулирование деятельности высших учебных заведений в отсутствие универсального устава осуществлялось на основании декретов ВЦИК и СНК, распоряжений и разъяснений Наркомата просвещения. Впервые были приняты нормативные акты об учреждении государственных научно-исследовательских институтов. ——————————— <4> Устав Санкт-Петербургской академии наук. 1836 г. // Уставы академии наук СССР. 1724 — 1974 / Отв. ред. Г. К. Скрябин. М., 1974. С. 92 — 120.
Особенности правового положения научных работников в 1917 — 1920 гг. определялись отменой ученых степеней на основании Декрета Совета Народных Комиссаров «О некоторых изменениях в составе и устройстве государственных ученых высших учебных заведений Российской Республики» от 1 октября 1918 г. <5>; принятием нормативных актов об учреждении рабочих факультетов, создававших правовую основу формирования кадров советских научных работников, преподавателей высшей школы, политических руководителей; осуществлением реквизиций и конфискаций в отношении научных работников. ——————————— <5> Декрет СНК РСФСР от 1 октября 1918 г. «О некоторых изменениях в составе и устройстве государственных ученых высших учебных заведений Российской Республики» // СУ РСФСР. 1918. N 72. Ст. 789.
В целях стимулирования научной деятельности Декретом СНК об улучшении положения научных специалистов от 23 декабря 1919 г. предусматривались правовые льготы и создавалась система правовых поощрений научной деятельности на основании Постановления СНК от 3 декабря 1920 г. в связи с 50-летием научной деятельности Н. Е. Жуковского <6>. ——————————— <6> Постановление СНК от 3 декабря 1920 г. в связи с 50-летием научной деятельности Н. Е. Жуковского // Организация науки в первые годы советской власти (1917 — 1925): Сб-к док-в / сост. М. С. Бастракова, Л. В. Жигалова, В. Н. Макеева и др. Л., 1968. С. 360 — 361.
Правовая политика Советского государства в сфере регулирования научной деятельности в условиях нэпа приобрела либерально-этатистский характер. В процессе ее разработки и реализации обозначились следующие противоречия: между элементами усиливавшейся административно-командной системы управления наукой и сохранявшимися элементами самоуправления в научных организациях (Академии наук, научных обществах, ассоциациях научно-исследовательских институтов при высших учебных заведениях); между отказом от политики мобилизации науки и сохранением преимущественно директивных методов управления научными организациями; между красной профессурой, поддерживавшейся Советским государством, и учеными с дореволюционной научной подготовкой; между принятыми нормативно-правовыми актами, стимулировавшими научную деятельность, и административными решениями, направленными на ликвидацию Московского союза научных деятелей, Объединенного совета научных учреждений, отстаивавших принцип свободы научного творчества. В 20-е годы были заложены организационно-правовые основы административно-командной системы управления советской наукой. Они сводились к учреждению общегосударственных органов управления научными организациями (Особого временного комитета науки при Совете Народных Комиссаров <7>, Комитета по заведованию учеными и учебными учреждениями ЦИК Союза ССР <8>). Были приняты нормативные акты союзного уровня, характерными чертами которых были: соответствие советской Конституции, ее направленности на централизацию управления, результатом чего явилось установление подведомственности АН СССР Совнаркому, государственных научно-исследовательских институтов — соответствующим наркоматам и ведомствам, существенное ограничение автономных начал в управлении вузами, ужесточение административного контроля за научными обществами. ——————————— <7> Декрет СНК РСФСР от 20 июня 1922 г. «Об учреждении при Совете Народных Комиссаров Особого временного комитета науки» // СУ РСФСР. 1922. N 42. Ст. 493. <8> Положение о Комитете по заведованию учеными и учебными учреждениями Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР. Утверждено Постановлением Президиума ЦИК СССР от 30 апреля 1927 г. // Собрание законодательства СССР (далее — СЗ СССР). 1927. N 34. Ст. 355.
Противоречивая правовая политика периода нэпа нашла отражение в советском законодательстве этого периода. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июля 1925 г. Академия наук была признана высшим ученым учреждением <9>, а в 1927 г. принят Устав Академии наук СССР, устанавливавший ее подконтрольность Совету Народных Комиссаров <10>. Двойственность правовой политики в 20-х годах привела к кризису в научно-образовательной сфере, на разрешение которого был направлен Декрет СНК от 3 июля 1922 г. «Положение о высших учебных заведениях» <11>. На его разрешение также были нацелены Положения о научно-исследовательской работе вузов 1923 и 1927 гг., в соответствии с которыми субъектами научно-исследовательской деятельности были признаны исследовательские кафедры, научные сотрудники, научные общества, студенческие научные кружки, научно-исследовательские институты и ассоциации при высших учебных заведениях РСФСР <12>. Усиливался административный надзор за деятельностью научных обществ. ——————————— <9> Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июля 1925 г. о признании Российской академии наук высшим ученым учреждением Союза ССР // Организация науки в первые годы советской власти (1917 — 1925). С. 203. <10> Устав Академии наук СССР. Утвержден 18 июня 1927 г. // СЗ СССР. 1927. N 35. Ст. 367. <11> Декрет СНК РСФСР от 3 июля 1922 г. «Положение о высших учебных заведениях» // Государственный архив Ростовской области (далее — ГАРО). Ф. Р-46. Оп. 1. Д. 1. Л. 29. <12> Положение о научно-исследовательских институтах и об ассоциациях при высших учебных заведениях РСФСР: утверждено коллегией НКП. 30 апреля 1923 г. // ГАРО. Ф. Р-64. Оп. 1. Д. 18. Л. 101; Положение об увязке работы вузов с научно-исследовательскими институтами, не состоящими в ведении Наркомпроса: утверждено коллегией Наркомпроса 17.03.1927 // Государственный архив Российской Федерации (далее — ГАРФ). Ф. 2306. Оп. 69. Д. 728. Л. 28.
В правовом положении научных работников в 20-е годы отразилась противоречивая и двойственная правовая политика государства в сфере регулирования научной деятельности. Были приняты нормативные акты, направленные на материальную поддержку ученых и решение их социальных проблем, наряду с которыми в правовой политике продолжали присутствовать правовые ограничения и репрессивный элемент (проверки социального состава научных работников и аспирантов, судебные процессы над деятелями науки, подготовка научных кадров по классовому принципу). Это сказалось на выработке понятийного аппарата в науке и законодательстве. В нормативных актах СССР и союзных республик не было дано легальных определений научного работника и научной деятельности. Определение научного работника давалось в Положении о научных работниках высших учебных заведений, утвержденном Декретом СНК РСФСР от 21 января 1924 г. <13>, которое было проявлением либерально-этатистской тенденции в правовой политике, поскольку все профессора, преподаватели и научные сотрудники вузов, работавшие в них на момент принятия данного нормативного акта, получили статус научного работника. В 20-е годы не сложилась единая система присуждения ученых степеней и званий, порядок их присуждения определялся законодательством отдельных союзных республик. ——————————— <13> Положение о научных работниках высших учебных заведений: утверждено Декретом СНК РСФСР от 21 января 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. N 7. Ст. 44.
Этатистская тенденция правовой политики в сфере регулирования научной деятельности проявилась в принятии и особенностях реализации Декрета ВЦИК от 10 августа 1922 г. «Об административной высылке» <14>. Она заключалась в депортации, которая в значительной мере затронула деятелей науки и культуры, специалистов высшей квалификации, занятых в научных организациях, высших учебных заведениях, на предприятиях и в кооперативах, возродившихся в условиях нэпа. ——————————— <14> Декрет ВЦИК от 10 августа 1922 г. «Об административной высылке» // СУ РСФСР. 1922. N 51. Ст. 646.
Высылка в административном порядке устанавливалась в целях изоляции лиц, причастных к контрреволюционным выступлениям, в отношении которых испрашивалось у Президиума ВЦИК разрешение на изоляцию свыше двух месяцев и в тех случаях, когда имелась возможность не прибегать к аресту. Высланные лишались избирательного права и поступали под надзор ГПУ. В нарушение декрета высылка была осуществлена бессрочно. Причинами высылки были рост авторитета ученых, принявших активное участие в деятельности Всероссийского комитета помощи голодающим (Помгола) в 1921 — 1922 гг., непосредственная связь высылки с подготовкой судебного процесса над правыми эсерами, надежды научных работников на возможную политическую либерализацию в условиях нэпа <15>. Как в период подготовки высылки, так и при оценке ее итогов в среде высшего советского государственного руководства не сформировалась единая позиция по вопросу о целесообразности массовых депортаций деятелей науки и культуры. Административная высылка стала методом борьбы с интеллектуальной оппозицией, считавшейся советским руководством враждебной новой власти <16>. ——————————— <15> Берлявский Л. Г. Административная высылка деятелей науки и культуры в 1922 г. // Государство и право. 2008. N 2. С. 72 — 77. <16> Берлявский Л. Г. Административная высылка представителей российской интеллигенции 1922 г.: дискуссионные проблемы // Правоведение. 2009. N 2. С. 236 — 247.
Таким образом, в 1917 — конце 20-х годов в правовой политике Советского государства в сфере регулирования научной деятельности выделяются три этапа. Критерием периодизации является содержание данной политики. На начальном этапе (1917 — 1920 гг.) осуществлялась политика мобилизации научных организаций и ученых для нужд государственного строительства, носившая явно выраженный этатистский характер. На втором этапе (1921 — 1926 гг.) обусловленная нэпом правовая политика в данной сфере приобрела либерально-этатистскую направленность: были приняты и реализованы Постановление СНК РСФСР от 24 января 1921 г. «Об условиях, обеспечивающих научную работу академика И. П. Павлова и его сотрудников» <17> и Декрет СНК РСФСР от 6 декабря 1921 г. «Об улучшении быта ученых» <18>. В этот период в административном порядке была ограничена управленческая автономия научных обществ, высших учебных заведений, проведены судебные процессы над научными работниками, была организована административная высылка из страны видных ученых и специалистов разных областей знания. Вместе с тем положения о научно-исследовательской работе вузов предоставили реальные возможности для организации научных исследований. ——————————— <17> Постановление СНК РСФСР от 24 января 1921 г. «Об условиях, обеспечивающих научную работу академика И. П. Павлова и его сотрудников» // СУ РСФСР. 1921. N 10. Ст. 67. <18> Декрет СНК РСФСР от 6 декабря 1921 г. «Об улучшении быта ученых» // СУ РСФСР. 1922. N 1. Ст. 5.
На третьем этапе (1927 — 1929 гг.) усиливается этатистская направленность, элементы директивности и централизации: в 1927 г. принимается устав Академии наук СССР, устанавливается ее подконтрольность Совнаркому и Политбюро ЦК правящей партии, ликвидируется автономия высших учебных заведений в решении управленческих и организационно-научных вопросов, принимаются нормативные акты, обеспечивающие деятельность государственных научно-исследовательских институтов. Государственный характер управления научной деятельностью имел и позитивную направленность и обусловил негативные последствия, которые выразились в формировании административно-командной системы управления научными организациями, которая существовала в неизменном виде практически до середины 80-х годов.
