(Пирожкова И. Г.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 6)
НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВЫ ПРОМЫШЛЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
И. Г. ПИРОЖКОВА
Пирожкова Ирина Геннадьевна, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент кафедры истории и философии Тамбовского государственного технического университета.
В статье анализируются исторические этапы создания правовых основ промышленного строительства в России с начала XVIII в. до начала XX в. Автор систематизирует правовую базу нормирования, рассматривает правила безопасности в области промышленного строительства, юридическую технику и уровень систематизации исторического нормативного материала. Источником исследования выступает Строительный устав Российской империи в четырех официальных редакциях.
Legal Framework for Industrial Construction of the Russian Empire I. G. Pirozhkova
The article analyzes stages in history of creation of legal framework for industrial construction in Russia from the beginning of the 18th century up to the beginning of the 20th century. The author of the article systemizes the legal base of regulatory acts, views safety regulations in the sphere of industrial construction, legal drafting methodology and the level of systematization of historical legal material. The source of this research is the four official versions of the Building Code of the Russian Empire.
Key words: building code, city construction, codification, systematization, regulatory acts, factory, city development, version.
Развитие промышленности и связанное с этим строительство включали огромную сферу экономических, социальных, юридических и узкоспециальных — архитектурных, инженерно-технических — задач. Эта область отличалась от нормирования частного городского обывательского строительства, в котором всегда выделялся приоритет регламентации внешней архитектурно-художественной составляющей, тесно увязанной с градостроительным нормированием; от культового строительства, очень консервативного с наиболее сильной идеологической составляющей; от управления строительными процессами в сельской местности, которое как целостная система просто не сложилось. Впервые попытка определить понятие промышленного строительства была сделана в Строительном уставе 1832 г., до этого никакой конкретизации этого понятия в императорском и сенатском законодательстве не происходило. Под промышленным строительством Строительный устав подразумевал возведение заводов, фабрик, мельниц, плотин; упоминаются также (всего в одной статье) торговые лавки, бани, бойни, мельницы, плотины. Строительный устав свои нормы соответствующего раздела распространяет на промышленные заведения в городах (любого административного статуса), а в специальных случаях «также и в уездах» (то есть в сельской местности и за пределами официальных городских и сельских территорий). Общее определение в законодательстве дореволюционной России отсутствовало. Терминология, применяемая Строительным уставом, традиционна и относится к XVIII в. Термин «завод» означал любое промышленно-торговое предприятие кустарного или полукустарного, домашнего (а также часто и мануфактурного) типа. Четких критериев отделения этой формы от других промышленных типов в юридических документах не предлагалось, тем более их не было в сфере градостроительного нормирования. Однако традиционно для статистических данных главным образом применялись критерии численности рабочих и техническое оснащение предприятия (причем количественное их выражение менялось) <1>. Иные — экономические, организационно-управленческие — критерии, которые были положены в основание отделения терминов «завод» и «фабрика», содержатся в трудах экономистов. От других промышленных заведений фабрика отличается наличием сложного промышленного оборудования, разделением труда, особыми условиями производства и сбыта. От мастерской кустаря (которая часто и называлась заводом по терминологии административной статистики), работающего также на неизвестного ему потребителя, фабрика отличается местом производства (кустарь работал у себя дома, фабричный рабочий — в особо устроенном помещении). Наконец, одним из самых существенных признаков фабрики экономистами считается отношение между предпринимателем и рабочим: в противоположность ремесленному мастеру фабрикант не работает рядом и вместе со своими рабочими; он почти не имеет личных сношений с ними и ограничивается общим ведением предприятия, часто и эту функцию предоставляет наемным служащим. Ввиду всего этого под фабрикой подразумевается крупное промышленное заведение, в помещении которого при помощи машин и механических двигателей лица, в значительном числе собранные хозяином помещения и распределенные по специальностям, одновременно и регулярно работают за определенное вознаграждение над производством данного изделия. ——————————— <1> «…Ко времени упразднения мануфактур-коллегии в 1779 г. фабрик в России числилось 501, в первой трети XIX в. первое место по числу рабочих, занятых на производстве, занимала суконная промышленность (в 1804 г. — 155 тыс. рабочих, в 1825 г. — 210,5 тыс. рабочих, в 1835 г. — 324); второе место принадлежало в 1804 г. полотняному, в 1825 г. — ситценабивному и бумаготкацкому производству. Общее число фабрик в 1825 г. простиралось до 5261, рабочих на них — до 210568 человек… О сравнительной быстроте роста фабричного дела можно судить по следующим данным о крупных Ф., из коих каждая в 1866, 1879 и 1890 гг. имела не менее ста рабочих. Крупное фабричное производство возросло с 1866 по 1879 г. и с 1879 по 1890 г. соответственно по числу заведений на 30,7% и на 10,5% и по числу рабочих на 68,1% и 18,9%». Цитируется по: Туган-Барановский М. И. Русская фабрика в прошлом и настоящем. М.: Соцэкгиз, 1938. С. 342.
Процесс формирования правовых норм в области фабрично-заводского строительства рассматриваемого периода хронологически включает несколько этапов законодательной активности. Первые нормы, регламентирующие промышленное строительство, появились в XVIII в. Связаны они были с трудами Комиссии о строении, созданной в С.-Петербурге и распространявшей свою регламентацию в первую очередь на столицу. В первой половине XVIII в., несмотря на то что в это время закладываются основы регулярного градостроительства и государство активно вмешивается в градоформирование с помощью технической, архитектурно-инженерной регламентации, нормирование в области промышленности можно охарактеризовать не в терминах градостроительной политики, а в терминах экономической, торговой, сословной политики. Нормирование касалось деятельности, содержания, материального производства, социального статуса фабрикантов. Среди прочего, важными (сохраняющим свою актуальность и в XIX в.) нормами, созданными в XVIII столетии, были — запрет деревянных пристроек к каменным домам, постройка заводских и фабричных зданий, для безопасности от огня, ближе от обывательских домов, на 60 саж. и, наконец, о необходимости на всякого рода постройки подавать чертежи на утверждение Комиссии о строении <2>. Частное узаконение 1782 г., сохранившееся в ст. 173 Строительного устава, редакции 1900 г., разрешает строить городские торговые (т. е. общественные) бани только вблизи воды (с двумя отделениями с отдельными входами и соответствующими надписями). ——————————— <2> См.: Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Императорские Указы N N 7540, 7563, 1738 г.; императорский Указ N 8254, 1740 г.; императорский Указ N 10043, 1752 г.
Следующий этап активного нормирования, продолжающего оставаться разрозненным и эпизодическим, относится к началу XIX в. и к 1830-м гг., когда на основе прежних узаконений был составлен Строительный устав. МВД особо уделяло внимание внешнему облику строений, который регламентировался в том числе с помощью образцовых проектов и фасадов для застройки. Однако заводские и фабричные здания были освобождены от обязательного соблюдения «архитектурных правильностей» образцового строительства (1826 г.), в связи с тем что «наружный вид сих строений должен соответствовать внутреннему расположению». Таким образом, принцип проектирования зданий «изнутри — наружу», распространившийся в обывательском жилом строительстве в последней трети XIX — начале XX в., в области промышленного зодчества был реализован гораздо раньше. Специально в отдельной ст. 168 (узаконение 1809) оговаривалось, что заводские здания не подчиняются правилам, изложенным в ст. 199 (она регламентировала внешний облик и предельные габариты деревянных строений). Выбор внешнего облика промышленных построек в целом, архитектурно-стилистические требования к ним в частности в эпоху, когда практически все типы городских строений были охвачены «образцовыми» проектами, был удивительно свободен и демократичен для застройщиков. Первое распоряжение Николая I градостроительного характера относилось к фабричным и заводским постройкам. Заметив, что внутри городов существуют заведения, «производящие смрад и нечистоту», император повторил аналогичные требования своих предшественников, «…чтобы впредь такого рода постройки были возводимы за городом, на особо отведенных для сего, ниже города по течению рек, участках и чтобы туда же были перенесены заведения, уже существовавшие в городах», для чего был назначен 10-летний срок (узаконение 1806 и 1826 гг.). <3>. Таким образом, неэкологичные производства должны были быть вытеснены за пределы городской черты. Юридический механизм реализации этого нормативного положения был вполне действен, т. к. любая постройка и перестройка, а также ремонт любого размера согласовывались с контролирующими губернскими или центральными органами. Однако через 12 лет, в 1837 г., последовало распоряжение императора, которое позволяло по личному разрешению министра внутренних дел отступать от данного строгого правила и игнорировать возможные неблагоприятные экологические последствия фабричного производства, оставляя его на старом месте, при условии отсутствия в нем «значительных починок». Данные противоречивые установления отражены и в редакциях Строительного устава: ст. 747, которая категорически утверждает, что «фабрик и заводов, вредных чистоте воздуха, в городах и выше городов по течению рек и протоков строить не дозволяется», является неизменной для всех изданий Устава, но постепенно теряет силу. Если, в 1832 г. она еще подкреплялась требованием о том, что промышленные предприятия, построенные с нарушением этих правил, должны быть выведены из города в десятилетний срок, то в Уставе 1842 г. это требование было снято <4>. А примечания, введенные в Уставе 1900 г., свели установленные ограничения почти на нет: примечание 1 к ст. 165 разъясняет, что «завод, состоящий в черте города и отнесенный к числу заведений вредных, может быть оставлен при соответствующем разрешении министерства внутренних дел» <5>. ——————————— <3> См.: Барановский Г. В. Основы строительного уложения // Строитель. Вестник архитектуры, домовладения и санитарного зодчества. 1903. N 6. <4> См.: Свод законов Российской империи (СЗРИ). Т. XII. Устав строительный. СПб., 1842. <5> См.: Государственный архив Тамбовской области (ГАТО). Ф. 4. Оп. 1. Д. 4017.
Узаконение 1837 г. упоминает, что должно быть создано «общее для всей Империи Положение о размещении и устройстве в городах частных заводов, мануфактурных, фабричных и других заведений», этот тезис присутствует в Строительном уставе (ст. 165) до 1917 г. В течение 80 лет такой общероссийский документ разработан не был. Исключением были Особые правила для Санкт-Петербурга (1833 г.) и Правила «для нефтяного городка в городе Батуми» (1900 г.). В 1830 г., вследствие доклада министра внутренних дел о том, что жители Петербурга производят постройки несогласно с прежде изданными распределениями о местах для каменных и деревянных строений, было издано подробное распределение мест С.-Петербурга, на которых могут быть каменные и деревянные строения; а также «на фабриках и дачах дозволены такие деревянные дома, у которых нижний этаж каменный» <6>. Последняя норма затем была распространена на прочие города Российской империи. ——————————— <6> См.: СЗРИ. Т. XII. Уставы государственного благоустройства. Строительный устав. СПб., 1857. Ст. 333, п. п. 1, 2.
Начиная с середины XIX в. в условиях бурно протекающего промышленного переворота возник новый, чрезвычайный по своей активности, градоформирующий фактор — фабрики и заводы. Они во многом обусловливали градостроительную судьбу поселений. Выбор места для фабрик и заводов предопределял локализацию новых центров строительной деятельности, формируя новую систему взаимосвязей промышленных районов с исторически сложившимся центром города. Одновременно с появлением этих, не имевших прецедентов в прошлом, районов возникло и неизвестное ранее противоречие — отчетливо выраженная диспропорция между активностью градоформирующего воздействия промышленных объектов на социальную и архитектурно-градостроительную судьбу поселения и полным отсутствием его воздействия на облик, структуру и содержание городского центра как художественно наиболее значимую часть города. Объяснение этой несообразности кроется в низкой оценке, даже отрицании содержательной и художественной значимости промышленных объектов <7>. ——————————— <7> См.: Русское градостроительное искусство. Градостроительство России середины XIX — начала XX века / Под общ. ред. Е. И. Кириченко. М., 2001. С. 41.
Продолжением спорадической регламентации фабричного и заводского строительства середины XIX в. стали несколько новелл, по инерции касающихся технической и противопожарной безопасности. В частности, нелогичной выглядит норма 1847 г., казусно, на разные лады повторяемая бесчисленное количество раз в разных узаконениях, о том, что «всякие деревянные при каменных торговых лавках (!) пристройки и лестницы воспрещаются» (ст. 174 Строительного устава 1900 г.). Нелогично потому, что, во-первых, строительство лавок и вообще торговых заведений Строительный устав целостно рассматривает в разделе, посвященном частным строениям в городах, во-вторых, многочисленные изъятия, касающиеся этого предмета (также казусно в отношении других промышленных заведений), сводят на нет суть нормы. Статья 175 (Строительный устав 1900), основанная на узаконениях разного времени (1830, 1845, 1857, 1864 гг.), включающая в том числе и норму Соборного уложения, регламентирует обязанность застройщиков и владельцев мельниц и плотин устраивать их таким образом, чтобы не затоплялись поля, пашни, покосы, а также дороги и броды <8>. Данная статья — единственная в рассматриваемом разделе Строительного устава, имеющая внутреннюю ссылку в рамках Свода законов Российской империи на узаконение, содержащееся в Уставах путей сообщения. Данное строение нормативного материала — внутренние ссылки как в пределах Свода, так и в пределах самого Строительного устава — является редким исключением. ——————————— <8> См.: Соборное уложение 1649 г., глава IX «О мытах и о перевозах, и о мостах», ст. ст. 14, 19, 20 // Соборное уложение 1649 года / Под ред. М. Н. Тихомирова, П. П. Епифанова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1961. С. 94 — 95.
Вместе с распространением такой технической новинки, как газовое освещение, в 1857 г. появилась норма, предписывающая лицам, дающим разрешение на постройку (т. е. городским и губернским архитекторам, а позже — инженерам), учитывать этот опасный в пожарном отношении фактор. Интересно, что это узаконение, с распространением электричества в целом технически устаревшее, осталось неизменным до 1917 г. (ст. 172 Строительного устава 1900 г.). Следующий этап — последняя треть XIX в. — содержит общее изменение строительной части, связанное с земской реформой. Новеллы этого периода касаются почти исключительно системы управления и перераспределяют функции надзора и утверждения строительных проектов в рамках существующих и вновь созданных органов управления и самоуправления. Введение новых правотворческих и распорядительных органов в системе управления требовало создания разветвленной нормативно-правовой базы и четкого механизма для принятия и реализации их решений. Нормативный материал относительно промышленного строительства не являлся в этом отношении образцом для подражания, зачастую просто вносил путаницу. После введения новых земских и городских органов самоуправления была создана двойственная система контроля за градостроительством: губернское управление с включением в виде земских и городских органов и прежнее, дореформенное, управление во всех остальных территориях. Статья 167 Строительного устава гласит, что в губерниях с дореформенным управлением технический надзор за сложными в инженерном отношении конструкциями (речь идет о строениях, на стенах или крыше которых планируется располагать значительные тяжести) возлагается на Строительные отделения Губернских Правлений — основную структуру в дореформенном управлении на местном уровне в первой половине XIX в. При этом кто и как описанные вопросы решает в городах, где введено Городовое Положение, не указано нигде. Кроме того, эта статья, как и многие другие, является ярким примером казуистичности правовых норм, т. к. ни она, ни какое-либо другое узаконение пореформенного времени не дает исчерпывающего механизма решения иных, помимо описанных, технических сложностей. Также примером такой нормативной бессистемности в организации материала служит ст. 241 (в рамках раздела «О строении в селениях»), которая касается строительства фабрик и заводов в посадах Варшавского генерал-губернаторства, где не были введены в действие положения об органах самоуправления и, соответственно, осуществлялось прямое губернское управление. Внутриуставной ссылки на эту статью в рамках рассматриваемого пятого раздела не имеется. Прямо противоположный метод описания функций в рамках новой системы управления градостроительством положен в основу ст. 169, где расписываются пределы компетенции Городских Дум и Губернских Земских Собраний. Указанные выборные органы могли принимать постановления о порядке постройки, перестройки и содержании промышленных заведений, боен, бань и проч. В губерниях, где таковые органы введены не были, эти вопросы решали губернские власти, но это никак не отражено в нормативном материале. Полное двухуровневое, соответствующее целостной системе управления на местном уровне, разграничение функций губернских структур и органов самоуправления дает ст. 171, правда, опять же казусно: в отношении материала для устройства лестниц в промышленных зданиях. Статья 217 Строительного устава, находящаяся в составе седьмого раздела «О строении в селениях», дает земствам совместно с полицией независимо от судебного преследования принимать меры против «содержания недвижимого имущества, которое угрожает народному здравию». За этой общей (в отличие от предшествующих норм) формулировкой, вероятно, стоят именно промышленные заведения. Преодолению такого вакуума в управлении на местном уровне частично способствовало учреждение губернских по фабричным делам присутствий. Строительство для рабочих, а также строительство фабрик и заводов подчинялось уже имеющимся строительным нормам и регулировалось на тех же основаниях, что и общегражданское строительство, однако, понимая возникающие социальные проблемы, государство стремилось контролировать их. С этой целью, а также для регулирования фабрично-заводского производства в целом в 1886 г. учреждаются эти новые подразделения, которые при условии координации деятельности со строительными комитетами, губернскими архитекторами инженерами, санитарными комиссиями и комитетами могли взять на себя часть надзорных функций. На этом этапе из техническо-инженерных требований появляются новеллы, обеспечивающие безопасность путей сообщения, среди которых приоритет закономерно отдается железным дорогам. В частности, постройка и содержание заводов, производящих взрывчатые вещества узаконениями 1901 и 1906 гг., не разрешались в пределах 400 саж. от полотна железной дороги и 750 саж. от городов, сел, поселков, местечек и т. д. (ст. 1651 Строительного устава, 1900 г.). Совершенствуются технические требования к конструктивному решению промышленного здания (1874 г.): в больших каменных строениях, имевших более 12 саж. в длину, следовало делать не менее 2 лестниц из несгораемого материала — камня, кирпича, чугуна или железа, в деревянных зданиях их также следовало делать по тем же правилам, но материал лестниц был непринципиален. Правило не распространялось на винокуренные заводы (ст. ст. 170, 171 Строительного устава 1900 г.). Таким образом, в качестве нормативной базы промышленного строительства выделяются соответствующие императорские указы, и особо — пятый раздел Строительного устава. Местоположение изучаемых норм в его структуре с 1832 по 1900 г. сильно изменилось, что соответствует повышению общественной значимости промышленного строительства в России в пореформенное время. В первых трех редакциях Строительного устава фабрично-заводское нормирование рассматривалось в одном разделе «О построении городов, о зданиях частных в городах» и насчитывало соответственно ст. ст. 5, 6 и 8. В редакции Устава 1900 г. нормы о промышленном строительстве (ст. ст. 164 — 176) выделены в отдельный пятый раздел «О фабриках, заводах и иных торговых и промышленных заведениях», не имеющий внутреннего деления и состоящий из 13 статей. Общественно-экономическим условием развития юридических и организационных форм руководства промышленностью вообще и промышленным строительством в частности был семейный, домашний или кустарный характер промышленности в России, который сохранялся весьма долго. В целом усложняющиеся строительные требования к промышленным зданиям осложняли промышленное производство и зачастую были непосильны для владельцев и застройщиков мелких предприятий. Нормы Строительного устава приноравливают новые технические требования противопожарной и экологической безопасности к реалиям экономической жизни несколькими способами: — во-первых, установлением срока, в течение которого здания должны быть переделаны (в частности, 10 лет для экологически небезопасных предприятий для вывода их за черту города); — во-вторых, специальное разрешение властей на перестройки и ремонт ветхого сооружения, не соответствующего техническим правилам (ст. ст. 170 — 171 Строительного устава о лестницах из несгораемого материала в каменных и деревянных зданиях); — в-третьих, установление исключений и изъятий из общего правила либо по территориальному признаку (примечания 2 — 3 к ст. 165 Строительного устава), либо путем делегирования права принятия решения в конкретной ситуации органам власти (центральным и местным) и органам самоуправления (примечание 1 к ст. 165, ст. ст. 169, 171 Строительного устава). Раздел Строительного устава, посвященный промышленному строительству, несет в себе такие же архаичные черты изложения нормативного материала, как и иные его части. Можно было бы предположить, что область промышленного регулирования в силу его бурного развития <9>, особенно во второй половине XIX — начале XX в., должна нормироваться наиболее современными средствами. Узаконения, лежащие в основе Строительного устава, должны обновляться и систематизироваться в соответствии с насущными потребностями экономики и реформируемой системы управления, чего трудно ожидать от таких консервативных областей регулирования, как, например, культовое строительство. Однако этого не происходит — объективное развитие промышленности как объекта регулирования сталкивается с отсутствием должной кодификации правовых норм, что наиболее рельефно и показательно характеризует общую тенденцию отставания законодателя от реальных потребностей градостроительства и дает парадоксальную картину неуместности и даже нелепости некоторых элементов изучаемой нормативной базы. ——————————— <9> О сравнительной быстроте роста фабричного дела можно судить по следующим данным, приведенным М. И. Туган-Барановским: «…крупное фабричное производство возросло с 1866 по 1879 г. и с 1879 по 1890 г. соответственно по числу заведений на 30,7% и на 10,5% и по числу рабочих на 68,1% и 18,9%. Официальные сведения, относящиеся ко всем фабричным производствам (горные заводы исключены), дают следующие цифры: с 1890 по 1897 г. число фабрик возросло с 29319 до 35617, а число рабочих с 998095 до 1553929 человек» (Туган-Барановский М. И. Русская фабрика в прошлом и настоящем. М.: Соцэкгиз, 1938. С. 342).
Библиографический список
1. Барановский Г. В. Основы строительного уложения // Строитель. Вестник Архитектуры, домовладения и санитарного зодчества. 1903. N 6. 2. Русское градостроительное искусство. Градостроительство России середины XIX — начала XX века / Под ред. Е. И. Кириченко. М., 2001. 3. Туган-Барановский М. И. Русская фабрика в прошлом и настоящем. М., 1938.
