ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕН НА ДЕТСКОЕ ПИТАНИЕ И ИЗДЕЛИЯ МЕДИЦИНСКОГО НАЗНАЧЕНИЯ: КОЛЛИЗИИ ПОЗИЦИЙ ВЫСШИХ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ
Д. Л. ЩУР
Щур Д. Л., генеральный директор Агентства стратегических инициатив (ООО), кандидат экономических наук.
Для компенсации ограничений ряда свобод торговой деятельности Законом о торговле были введены гарантии защиты прав и законных интересов хозяйствующих в сфере торговли субъектов. Одна из них — закрепление правила о том, что государственное регулирование цен на товары может вводиться только федеральными законами. Она дала предпринимателям основу для инициации процесса пересмотра в судебном порядке ранее принятых и не отмененных в связи с принятием Закона подзаконных нормативных правовых актов.
Несмотря на постановку еще в 2002 году Президентом РФ В. Путиным задачи по четкому разделению компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции во избежание дискредитации судебной системы в связи с принятием по одному и тому же спору в разных судах прямо противоположных решений <1>, принятия во исполнение данного поручения новых Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражные суды и суды общей юрисдикции продолжают принимать противоположные решения. Особенно выразительно несовпадение взглядов и логики высших судебных органов Российской Федерации — Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ — по делам об оспаривании одних и тех же нормативных правовых актов (статья 245 Гражданского процессуального кодекса РФ, пункт 1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ). ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации 2002 года Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // РГ. 19.04.2002. N 71.
Принятый в конце 2009 года Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации <1> (далее — Закон о торговле, Закон), статьей 8 которого закреплены права и обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, при организации торговой деятельности и ее осуществлении, стал юридической основой для переоценки подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере торговли, принятых с момента провозглашения свободы торговой деятельности. ——————————— <1> СЗ РФ. 04.01.2010. N 1. Ст. 2; 28.11.2011. N 48. Ст. 6728.
Если в июле 2010 года Верховный Суд РФ своим решением от 06.07.2010 N ГКПИ10-498 <1> удовлетворил заявление общества с ограниченной ответственностью о признании недействующим абзаца девятого Перечня услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239, в части предоставления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации права устанавливать предельные оптовые и предельные розничные надбавки к ценам на изделия медицинского назначения, то в октябре 2011 года Высший Арбитражный Суд РФ своим решением от 27.10.2011 N ВАС-11752/11 <2>, напротив, оставил без удовлетворения схожее заявление общества с ограниченной ответственностью «ПепсиКо Холдингс» о признании недействующим абзаца третьего названного Перечня в части предоставления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации права вводить государственное регулирование надбавок на детское питание. ——————————— <1> Судебные акты // http://www. vsrf. ru/stor_pdf. php? id=301682. <2> Информация по делам Высшего Арбитражного Суда РФ // http:// assys. arbc. ru/ bras/ filepage. asp7id_doc= ea58685a-fc8d-4e6c-9abc-3c3423d9a5e4&filename;= ea58685a-fc8d-4e6c-9abc-3c3423d9a5e4.pdf.
Статьей 8 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» было закреплено новое правило установления цен на товары. Несмотря на то что данное правило базируется на норме пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса РФ и, на первый взгляд, воспроизводит существующую с 1994 года норму, его новизна принципиальна и существенна. Для наглядности различий сравним обе нормы (табл. 1).
Таблица 1
Пункт 1 статьи 424 Часть 4 статьи 8 Гражданского кодекса РФ Закона о торговле
В предусмотренных законом В случае, если случаях применяются цены федеральными законами (тарифы, расценки, ставки предусмотрено и т. п.), устанавливаемые государственное регули — или регулируемые рование цен на отдельные уполномоченными на то виды товаров, торговых государственными органами надбавок (наценок) к ценам и (или) органами местного на них, в том числе самоуправления установление их предельных (максимального и (или) минимального) уровней органами государственной власти), цены на такие товары, торговые надбавки (наценки) к ценам на них устанавливаются в соответствии с указанными федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами данных органов государственной власти и (или) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
Если из первой нормы следует, что в законах должны определяться случаи, когда применяются цены, устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления, то из второй — что государственное регулирование цен на отдельные виды товаров, торговых надбавок (наценок) к ценам на них (в том числе установление их предельных (максимального и (или) минимального) уровней органами государственной власти) возможно только, если оно предусмотрено федеральными законами. Таким образом, с 01.02.2010 была внесена юридическая ясность в вопрос о том, какими актами может вводиться государственное регулирование цен — только федеральными законами. На этом выводе основывают свои позиции и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции. Однако в остальном судебная логика основывается на разных аргументах.
ВЕРХОВНЫЙ СУД ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело N ГКПИ10-498 N ВАС-11752/11
РЕШЕНИЕ РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Москва 6 июля 2010 г. г. Москва 27 октября 2011
Заявитель: Заявитель: ООО «ПепсиКо Холдингс» ООО «Визум»
Содержание заявления: Содержание заявления: о признании о признании не соответствующим Закону о торговле недействующим абзаца девятого и недействующим абзаца третьего Перечня услуг транспортных, Перечня услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется Российской Федерации предоставляется право вводить государственное право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, регулирование тарифов и надбавок, утвержденного Постановлением утвержденного Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 Правительства РФ от 07.03.1995 «О мерах по упорядочению N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен государственного регулирования цен (тарифов)». (тарифов)».
Содержание оспариваемой нормы: Содержание оспариваемой нормы: наделение наделение органов исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации правом субъектов Российской Федерации устанавливать торговые надбавки к правом устанавливать предельные ценам на продукты детского питания оптовые и предельные розничные (включая пищевые концентраты). надбавки к ценам на лекарственные средства, не включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, и изделия медицинского назначения.
Аргументы заявителя: Аргументы заявителя: органы исполнительной власти органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в субъектов Российской Федерации, соответствии с абзацем третьим устанавливая предельные надбавки на Перечня, утвержденного Постановлением изделия медицинского назначения, Правительства РФ N 239, устанавливают нарушают право на свободу торговые надбавки к ценам на продукты предпринимательской деятельности. детского питания (включая пищевые Поскольку федеральный закон, концентраты), чем вводят предусматривающий государственное дополнительные ограничения в области регулирование цен и торговых ценообразования на указанные продукты надбавок на изделия медицинского и препятствуют осуществлению назначения, не принят, абзац девятый обществом предпринимательской Перечня не соответствует деятельности, в частности, в сфере действующему законодательству, реализации соков. является недействующим и нарушает Поскольку федеральный закон, право заявителя свободно определять предусматривающий государственное цену реализуемых продуктов детского регулирование цен и торговых надбавок питания. на продукты детского питания, отсутствует, абзац третий Перечня не соответствует действующему законодательству, является недействующим и нарушает право заявителя свободно определять цену реализуемых продуктов детского питания.
Позиция органов власти, прокуратуры: Позиция органов власти, прокуратуры: Минздравсоцразвития России прокурор полагало отказать в удовлетворении Генеральной прокуратуры РФ полагал заявления, так как: Постановление заявление удовлетворить, так как Правительства РФ N 239 принято в абзац девятый Перечня, пределах полномочий Правительства РФ, утвержденного Постановлением является действующим и не нарушает Правительства РФ N 239 в части прав производителей и продавцов изделий медицинского назначения, детского питания; введение противоречит гражданскому исполнительными органами субъекта законодательству. Российской Федерации торговых Позиции Минздравсоцразвития надбавок к ценам на продукты детского России, Минэкономразвития России питания (включая пищевые концентраты) отсутствовали. обусловлено обеспечением государственной гарантии предоставления беременным женщинам, кормящим матерям и детям возможности приобретения и употребления продуктов питания по приемлемым ценам; указало на возможность приведения нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу Закона о торговле, в соответствие с указанным Законом в рамках законотворческого процесса.
Минэкономразвития России полагало возможным рассмотреть вопрос о внесении изменений в Постановление Правительства РФ N 239 в целях его приведения в соответствие с нормами Закона о торговле
Позиция Минпромторга России: Позиция Минпромторга России: отсутствовала. отсутствовала.
Логика Суда: Логика Суда: Постановление Постановление Правительства РФ N 239 N 239 принято Правительством РФ издано во исполнение Указа во исполнение Указа Президента Президента РФ от 28.02.1995 N 221 «О Российской Федерации от 28.02.1995 мерах по упорядочению N 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен государственного регулирования цен (тарифов)», которым Правительству РФ (тарифов)», которым Правительству поручено определять с учетом норм, РФ поручено определять с учетом установленных законодательными актами норм, установленных Российской Федерации, и утверждать законодательными актами Российской перечни продукции Федерации, и утверждать перечни производственно-технического продукции назначения, товаров народного производственно-технического потребления и услуг, цены (тарифы) на назначения, товаров народного которые на внутреннем рынке потребления и услуг, цены (тарифы) Российской Федерации подлежат на которые на внутреннем рынке государственному регулированию Российской Федерации подлежат Правительством РФ, федеральными государственному регулированию органами исполнительной власти и Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти органами исполнительной власти и субъектов Российской Федерации; субъектов Российской Федерации. устанавливать порядок Гражданский кодекс РФ в статье государственного регулирования цен 424 устанавливает, что исполнение (тарифов) на продукцию договора оплачивается по цене, производственно-технического установленной соглашением сторон. В назначения, товары народного предусмотренных законом случаях потребления и услуги. применяются цены (тарифы, расценки, Названным Постановлением N 239 ставки и т. п.), устанавливаемые или утвержден Перечень, в соответствии с регулируемые уполномоченными на то которым право на введение государственными органами и (или) государственного регулирования органами местного самоуправления торговых надбавок к ценам, в (пункт 1). частности на продукты детского Подпунктом 55 пункта 2 статьи 26.3 питания (включая пищевые Федерального закона от 06.10.1999 концентраты), предоставлено органам N 184-ФЗ «Об общих принципах исполнительной власти субъектов организации законодательных Российской Федерации. (представительных) и исполнительных Таким образом, Постановление N органов государственной власти 239 принято Правительством РФ в субъектов Российской Федерации» соответствии с законодательно закреплено право органов закрепленными полномочиями исполнительной власти субъектов государственного органа. Российской Федерации устанавливать Принятие в 1995 году нормативного подлежащие государственному акта, дающего право органам регулированию цены (тарифы). исполнительной власти субъектов Статьей 8 Федерального закона Российской Федерации вводить от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственное регулирование государственного регулирования торговых надбавок к ценам, в том торговой деятельности в Российской числе на продукты детского питания, Федерации», вступившего в силу с было обусловлено необходимостью 01.02.2010, хозяйствующим обеспечения государственной гарантии субъектам, осуществляющим торговую предоставления беременным женщинам, деятельность, при организации кормящим матерям и детям возможности торговой деятельности и ее приобретения и употребления в пищу осуществлении предоставлено право продуктов питания по приемлемым ценам самостоятельно определять цены на путем установления дополнительного продаваемые товары (пункт 8 часть 2). ограничения в ценообразовании на В случае, если федеральными товары в этом сегменте рынка. Так, в законами предусмотрено соответствии со статьей 23 Основ государственное регулирование цен законодательства Российской Федерации на отдельные виды товаров, торговых об охране здоровья граждан от надбавок (наценок) к ценам на них 22.07.1993 N 5487-1 государство (в том числе установление их гарантировало беременным женщинам, предельных (максимального и (или) кормящим матерям, а также детям в минимального) уровней органами возрасте до 3 лет полноценное государственной власти), цены на питание, в том числе в случае такие товары, торговые надбавки необходимости обеспечение их (наценки) к ценам на них продуктами через специальные пункты устанавливаются в питания и магазины по заключению соответствии с указанными врачей. федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами данных Согласно пункту 8 части 2 статьи 8 органов государственной власти и Закона о торговле хозяйствующие (или) нормативными правовыми актами субъекты, осуществляющие торговую органов местного самоуправления деятельность, при организации (часть 4). торговой деятельности и ее Из приведенных правовых норм осуществлении, за исключением следует, что государственное установленных данным Законом, другими регулирование цен и торговых надбавок федеральными законами случаев, (наценок) к ценам возможно только на самостоятельно определяют цены на основании федерального закона. продаваемые товары. В силу Оспариваемая правовая норма, в части части 4 статьи 8 Закона в случае, предоставления органам если федеральными законами государственной власти права предусмотрено государственное устанавливать предельные оптовые и регулирование цен на отдельные виды предельные розничные надбавки на товаров, торговых надбавок (наценок) изделия медицинского назначения, к ценам на них (в том числе противоречит вышеприведенным установление их предельных законоположениям, поскольку (максимального и (или) минимального отсутствует федеральный закон, уровней органами государственной предусматривающий государственное власти), цены на такие товары, регулирование торговых надбавок торговые надбавки (наценки) к ценам (наценок) к ценам на изделия на них устанавливаются в соответствии медицинского назначения. с указанными федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами данных органов государственной власти и (или) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Закон о торговле является частью гражданского законодательства и в силу части 1 статьи 4 Гражданского кодекса РФ не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Согласно статье 22 Закон о торговле вступил в законную силу с 01.02.2010. Его заключительные положения не содержат норм о признании утратившими силу или не подлежащих применению каких-либо нормативных правовых актов, изданных до введения его в действие. В настоящее время федеральный закон, устанавливающий порядок государственного регулирования цен на отдельные виды товаров, торговых надбавок (наценок) к ценам на них (в том числе установление их предельных (максимального и (или) минимального) уровней), не принят. Постановление N 239 в установленном порядке также не признано утратившим силу. При указанных обстоятельствах изданный до введения в действие Закона о торговле нормативный акт Правительства РФ по вопросам, которые согласно закону могут регулироваться только федеральными законами, действует впредь до принятия соответствующих законов. С учетом изложенного, основания для признания абзаца третьего Перечня услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 239, не соответствующим Закону о торговле и недействующим, отсутствуют. ВАС РФ полагает, что вопросы регулирования тарифов и надбавок, о которых возник спор, должен быть урегулирован на законодательном уровне, но не в судебном порядке.
Решение Суда: Решение Суда: оставить без удовлетворения удовлетворить заявление ООО «ПепсиКо Холдингс» о заявление ООО «Визум». Признать признании не соответствующим Закону о недействующим со дня вступления торговле и недействующим решения в законную силу абзац девятый абзаца третьего Перечня услуг Перечня услуг транспортных, транспортных, снабженческо-сбытовых снабженческо-сбытовых и торговых и торговых организаций, по которым организаций, по которым органам органам исполнительной власти исполнительной власти субъектов субъектов Российской Федерации Российской Федерации предоставляется право вводить предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов государственное регулирование тарифов и надбавок, утвержденного и надбавок, утвержденного Постановлением Правительства РФ Постановлением Правительства РФ от от 07.03.1995 N 239 «О мерах по 07.03.1995 N 239, в части упорядочению государственного предоставления органам исполнительной регулирования цен (тарифов)», власти субъектов Российской Федерации предусматривающего право органов права устанавливать предельные исполнительной власти субъектов оптовые и предельные розничные Российской Федерации устанавливать надбавки к ценам на изделия торговые надбавки к ценам на медицинского назначения. продукты детского питания (включая пищевые концентраты).
Таким образом, высшие судебные органы по нормам одного и того же нормативного правового акта приняли разные решения, оценив право на установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации торговых надбавок на продукты детского питания (включая пищевые концентраты) соответствующим актам высшей юридической силы гражданского законодательства, а право на установление теми же органами предельных оптовых и предельных розничных надбавок к ценам на изделия медицинского назначения — не соответствующим. Обращение в августе 2011 года ООО «ПепсиКо Холдингс» в Высший Арбитражный Суд РФ при наличии положительного решения Верховного Суда РФ по тому же нормативному правовому акту (о признании недействующим его в соответствующей части), на наш взгляд, является стратегической ошибкой <1>. Сейчас же обращение общества в Верховный Суд РФ с таким же заявлением при наличии соответствующего решения Высшего Арбитражного Суда РФ представляется малоперспективным. Что, впрочем, не исключает обращение в Верховный Суд РФ другого заявителя с аналогичным заявлением, однако с более подготовленной позицией, в том числе с контраргументами относительно законодательного закрепления права органов власти субъектов Российской Федерации на государственное регулирование цен на продукты детского питания, предусмотренного статьей 52 нового Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», вступившей в силу с 01.01.2012. ——————————— <1> Согласно информации о судебном деле N ВАС-11752/11 заявление о пересмотре решения ВАС РФ в порядке надзора не поступало (http:// www. arbitr. ru/ index. asp? id_sec= 386&id;_ac= 1&s;= 0&a;= 1&id;= 21806839-5b8b-4066-8c3f-aa4ccaff7542).
——————————————————————
Вопрос: Согласно форме предоставления органами местного самоуправления Министерству промышленности и торговли Российской Федерации ежегодной информации об издании муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности, утвержденной Приказом Минпромторга России от 27.05.2011 N 708, муниципальный район и городской округ должны представлять информацию об издании правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности, за год. С какого периода должна предоставляться указанная информация? («Торговое право», 2011, N 5)
Вопрос: Согласно форме предоставления органами местного самоуправления Министерству промышленности и торговли Российской Федерации ежегодной информации об издании муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности, утвержденной Приказом Минпромторга России от 27.05.2011 N 708, муниципальный район и городской округ должны представлять информацию об издании правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности, за год. С какого периода должна предоставляться указанная информация? Разве здесь не работает правило о том, что закон обратной силы не имеет и, следовательно, указанная информация должна предоставляться с 2012 года? Если в 2011 году были приняты правовые акты о внесении изменений в ранее принятые акты (в 2005 — 2009 годах) в целях приведения в соответствие Федеральному закону «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», то нужно ли перечислять все указанные акты?
Ответ: Поскольку Приказом Минпромторга России от 27.05.2011 N 708 «Об утверждении Перечня информации, размещаемой в системе государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности в Российской Федерации, Перечня товаров, в отношении которых размещается информация о среднем уровне цен и форм предоставления уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Министерству промышленности и торговли Российской Федерации информации о состоянии торговли и тенденциях ее развития в соответствующих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, об издании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности» особым образом не определен срок его вступления в силу, то он вступил в силу 09.08.2011 (по истечении 10 дней с момента официального опубликования в «Российской газете» от 29.07.2011 N 165). Следовательно, нормы Приказа подлежат применению с 09.08.2011, что означает предоставление информации об издании правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности, за 2011 год. Что касается обратной силы закона, то в Федеральном законе от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» <1> не установлено соответствующее правило. С учетом этого необходимо руководствоваться общей правовой позицией, сформулированной Конституционным Судом РФ и из которой следует, что по смыслу Конституции РФ общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому обратной силы не имеет закон, ухудшающий положение граждан <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 04.01.2010. N 1. Ст. 2; 28.11.2011. N 48. Ст. 6728. <2> Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 N 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 07.03.1996 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» // СЗ РФ. 04.11.1996. N 45. Ст. 5202.
С учетом структуры таблицы, приведенной в приложении N 6 к Приказу Минпромторга России, информация о принятых в 2011 году муниципальных правовых актах о внесении изменений в ранее принятые муниципальные правовые акты должна указываться с учетом наименования муниципального правового акта: если в его составе (заголовке к тексту) перечислены муниципальные правовые акты, в которые вносятся изменения, перечислять их в обзоре не следует; если же наименование муниципального правового акта является обобщающим (например, «О приведении муниципальных правовых актов в соответствие Федеральному закону «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», др.), то в обзоре целесообразно указывать наименования измененных правовых актов, которые по общему правилу отражают предмет правового регулирования, и только если такое перечисление не превышает 500 знаков — дополнить конкретизацией предмета правового регулирования. Следует отметить, что в теории права под предметом правового регулирования в нормативном правовом акте понимаются общественные отношения в соответствующей области человеческой деятельности, регулируемые нормами конкретного нормативного правового акта. Такие общественные отношения включают субъекты общественных отношений, совершаемые ими действия, объекты, по поводу которых возникают указанные отношения, и события, обстоятельства, являющиеся причинами или следствием возникновения или прекращения соответствующих отношений. Таким образом, предмет правового регулирования муниципального акта — это общественные отношения в сфере торговли или непосредственно связанных с ними областях, регулируемые данным муниципальным актом. В контексте Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» значимыми, с точки зрения системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности в Российской Федерации, представляются муниципальные правовые акты, предметом правового регулирования которых являются отношения в связи: — с регулированием цен на товары, если такое полномочие закреплено за органами местного самоуправления (часть 4 статьи 8 Федерального закона); — с утверждением схем размещения нестационарных торговых объектов и их реализацией (часть 3 статьи 10 Федерального закона); — с утверждением порядка организации ярмарок (часть 1 статьи 11 Федерального закона); — с утверждением муниципальных программ развития торговли (статья 18 Федерального закона); — с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли (часть 3 статьи 3 Федерального закона, часть 1 статьи 14, часть первая статьи 15, часть 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Л. В.Щур-Труханович Директор Центра исследований в сфере экономики и права, кандидат экономических наук
——————————————————————
Вопрос: Является ли противоречием федеральному законодательству утверждение нормативов минимальной обеспеченности не в составе программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктом «г» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а иного документа? («Торговое право», 2011, N 5)
Вопрос: Является ли противоречием федеральному законодательству утверждение нормативов минимальной обеспеченности не в составе программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктом «г» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а иного документа? На наш взгляд, в Федеральном законе от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» нет прямого указания федерального законодателя на то, что нормативы должны быть именно в составе программы социально-экономического развития Российской Федерации либо закона субъекта Российской Федерации. Просим высказать мнение относительно порядка применения пункта 3 части 1 статьи 6, части 3 статьи 19 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Что подразумевается под понятием «документы, определяющие направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»? Входят ли в состав подобных документов долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, другие документы, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в силу пункта 1 статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»?
Ответ: Согласно части 3 статьи 19 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об осно вах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» <1> нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов. ——————————— <1> СЗ РФ. 04.01.2010. N 1. Ст. 2; 28.11.2011. N 48. Ст. 6728.
Систему документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, образуют: 1) программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <1> (подпункт «г» пункта 2 статьи 5); ——————————— <1> СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005; 05.12.2011. N 49 (ч. I). Ст. 7042.
2) стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые в соответствии с поручением Президента РФ от 22.07.2005 N Пр-1175 для последующей разработки комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, с учетом положений Приказа Минрегиона России от 27.02.2007 N 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» <1>; ——————————— <1> СПС «КонсультантПлюс».
3) прогнозы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые в силу статьи 173 Бюджетного кодекса РФ <1>, методической основой разработки которых являются нормы Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» <2>, а нормативной — нормы соответствующих законов субъектов Российской Федерации о социально-экономическом прогнозировании и программировании. ——————————— <1> СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823; РГ. 07.12.2011. N 275. <2> СЗ РФ. 24.07.1995. N 30. Ст. 2871.
Приведенный перечень не является исчерпывающим или закрытым. Поскольку указанные документы преимущественно имеют срочный характер и на момент принятия Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» могли быть уже принятыми в субъекте Российской Федерации (в частности, программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации), законодатель намеренно расширил перечень документов, в составе которых могут быть утверждены нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, позволяя задействовать для решения указанной задачи наиболее удобные или подходящие по времени документы, определяющие направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на перспективу. Законодательному массиву известны примеры прямого обращения в федеральных законах непосредственно к программам социально-экономического развития субъектов (в частности, пункт 4 части 2 статьи 3 Федерального закона от 04.07.2008 N 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», часть 5 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, пункт 2.1 статьи 10 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). В Федеральном законе «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» указывается обобщающая характеристика всех документов, которые отвечают основному условию — определяют направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Выбор законодателем способа утверждения установленных субъектом Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов — в составе документов, определяющих основные направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, — не случаен. Включение нормативов в основные направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации косвенно обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации при выработке социально-экономической политики субъекта Российской Федерации ориентироваться на установленные ими же нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов и, главное, предусматривать реализацию способствующих достижению или обеспечению установленных показателей взаимосвязанных мероприятий: 1) по проведению институциональных преобразований (повышение инвестиционной привлекательности торгового бизнеса на территории субъекта Российской Федерации, стимулирование интереса субъектов малого и среднего предпринимательства к занятию торговлей социально значимыми товарами, поддержка развития конкуренции, другие); 2) по совершенствованию нормативно-правовой базы (внесение изменений с целью устранения административных барьеров, упрощения процедуры организации торговой деятельности, исключение избыточных требований к осуществлению торговой деятельности, принятие новых нормативных правовых актов, восполняющих пробелы в регулировании отношений в сфере торговли, обусловивших различную правоприменительную практику на территории субъекта Российской Федерации и, как следствие, — нарушение прав хозяйствующих субъектов, другие); 3) по финансированию строительства (реконструкции, модернизации, размещению объектов торговой инфраструктуры (самостоятельное или на основе смешанного финансирования строительство имеющих межрегиональное или региональное значение логистических центров поставок, распределительных центров), стимулирование и поддержка строительства указанных и иных объектов инфраструктуры организациями и индивидуальными предпринимателями, другие). Утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в составе документов, определяющих основные направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, ввиду срочного характера указанных документов позволяет с определенной периодичностью их пересмотра или принятия новых проводить оценку установленных нормативов с целью их коррекции (уточнения) в зависимости от эффективности реализованных мероприятий по развитию торговли. На основании вышесказанного документами, определяющими направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в контексте части 3 статьи 19 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» следует считать не только программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утверждаемые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, но и другие документы, утверждаемые иными нормативными правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации. Что касается целевых программ (ведомственных, региональных), то они не могут считаться надлежащими источниками установления нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, поскольку преимущественно они принимаются на заведомо определенный период — для достижения конкретной, указанной в программе цели и не предполагают внесение изменений с целью продления срока действия или безусловное принятие нового аналогичного документа. В связи с отмеченными особенностями целевые программы не могут обеспечить нормативность предусмотренных статьей 19 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» критериев оценки доступности продовольственных и непродовольственных товаров для населения, их постоянное и непрерывное существование и применение. Вместе с тем нельзя не отметить, что программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утвержденные в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», являются наиболее корректными источниками определения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов не только потому, что указанные программы представляют собой комплексную систему ориентиров социально-экономического развития конкретного субъекта Российской Федерации и средств их достижения, но и в связи с тем, что указанные документы в соответствии с пунктом 101 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537 <1>, входят в общую систему документов стратегического планирования Российской Федерации. ——————————— <1> СЗ РФ. 18.05.2009. N 20. Ст. 2444.
А. А.Кондакова Референт государственной гражданской службы Российской Федерации 3 класса
