(Ткаченко Е. В.) («Журнал российского права», 2008, N 10)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА ОБЩЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ
Е. В. ТКАЧЕНКО
Ткаченко Елена Владимировна — преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Сибирского государственного университета путей сообщения.
До начала структурной реформы железнодорожного транспорта (90-х годов прошлого столетия) действовали три основных федеральных закона, регламентирующих его функционирование: Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте», Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации», Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях». В целях реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте (далее — Программа), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2001 г. N 384 «О программе структурной реформы на железнодорожном транспорте» <1>, были разработаны концептуально новые федеральные законы, регламентирующие функционирование железнодорожного транспорта в новых условиях хозяйствования и составляющие правовую основу данной реформы: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» <2> (далее — Федеральный закон N 17-ФЗ), Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» <3> (далее — Федеральный закон N 18-ФЗ), Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» <4> (далее — Федеральный закон N 29-ФЗ) и Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 16-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях» <5> (далее — Федеральный закон N 16-ФЗ). ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2366. <2> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169. <3> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 170. <4> СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 805. <5> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 168.
Программой предусматривалась трансформация отношений собственности на железнодорожном транспорте: имущество федерального железнодорожного транспорта передавалось единому хозяйствующему субъекту — открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» (далее — ОАО «РЖД»). Ранее действовавшие федеральные законы в области функционирования железнодорожного транспорта были ориентированы на то, что имущество железнодорожного транспорта находилось в федеральной собственности, поэтому их положения потребовали концептуального пересмотра. Необходимо было пересмотреть также положения законов, касающихся организационно-правовой формы организаций отрасли. В соответствии с Программой изменилось существо правоотношений по организации и обеспечению перевозок железнодорожным транспортом. Указанные правоотношения разделились на два самостоятельных направления — услуги инфраструктуры и услуги перевозки. Потребовалось новое законодательное регулирование с учетом предусмотренных Программой экономических, организационных и правовых изменений в структуре отрасли, а также определенных Федеральным законом N 17-ФЗ новых субъектов перевозок железнодорожным транспортом (например, операторов железнодорожного подвижного состава, владельцев железнодорожных путей общего пользования). Железнодорожный транспорт, как указано в ст. 1 Федерального закона N 17-ФЗ, состоит из железнодорожного транспорта общего пользования (работа на железнодорожных путях общего пользования), железнодорожного транспорта необщего пользования (работа на железнодорожных подъездных путях), а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на их территориях и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд. В связи с тем, что железнодорожный транспорт общего пользования постоянно взаимодействует с железнодорожным транспортом необщего пользования, железнодорожный транспорт общего пользования принято называть общественным или магистральным, а железнодорожный транспорт необщего пользования — промышленным <6>. Федеральный закон N 17-ФЗ устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования и необщего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта. ——————————— <6> Аветикян М. А., Журавлев Н. П. О порядке выхода подвижного состава на пути другой инфраструктуры // Железнодорожный транспорт. 2006. N 7. С. 43.
Федеральным законом N 17-ФЗ предусматривается концептуально новый подход к регламентации вопросов собственности на имущество железнодорожного транспорта, которое в настоящее время может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности (ст. 1), тогда как ранее оно могло находиться только в федеральной собственности. Эта норма обеспечивает реализацию положений Федерального закона N 29-ФЗ, предусматривающих приватизацию (переход в частную собственность) имущества федерального железнодорожного транспорта, и создает правовую основу для функционирования частных структур, занимающихся организацией и осуществлением процесса перевозок и предоставлением услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования <7>. Согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ управление федеральным транспортом, путями сообщения относится к исключительному ведению РФ. Вместо закрепления монопольного положения железных дорог Федеральный закон N 29-ФЗ условно предусмотрел две сферы: конкурентную (собственно железнодорожные перевозки) и монопольную (предоставление инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования), и соответственно Федеральным законом N 17-ФЗ предусматривается наличие трех субъектов в области железнодорожного транспорта — перевозчика, владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (далее — владелец инфраструктуры) и пользователя услугами железнодорожного транспорта. ——————————— <7> Мишина Н. В. Правовая политика России в области железнодорожного транспорта. Историко-правовой аспект. Ростов н/Д, 2006. С. 33.
Владельцев инфраструктуры, как и перевозчиков, должно быть несколько. Это прежде всего ОАО «РЖД», в уставный капитал которого вносится имущество федерального железнодорожного транспорта, а также ряд иных организаций, владеющих железнодорожными путями общего пользования. Согласно ст. 14 Федерального закона N 17-ФЗ предоставление перевозчикам доступа к услугам инфраструктуры должно осуществляться на недискриминационной основе, предусматривающей равные условия оказания услуг по использованию инфраструктуры перевозчиками независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, и в соответствии со ст. 6 введена обязательная сертификация услуг, оказываемых пользователем услуг железнодорожного транспорта. При несоблюдении установленных стандартов качества обслуживания действие лицензии, выданной перевозчику, приостанавливается или прекращается. При этом установлен единый центр по организации обязательной сертификации на железнодорожном транспорте как общего, так и необщего пользования — федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (Министерство транспорта РФ). Статьей 10 Федерального закона N 17-ФЗ предусматривается оказание государством поддержки проектированию, строительству, реконструкции, включая электрификацию, и содержанию железнодорожных путей общего пользования и расположенных на них сооружений, в том числе мостов, тоннелей, железнодорожных переездов и другого, наряду с осуществлением за счет этого собственных средств владельцев инфраструктур, перевозчиков, иных физических и юридических лиц. Федеральным законом N 17-ФЗ предусмотрены и другие дополнения, в частности, установлена возможность закрытия железнодорожных путей общего пользования, в том числе малоинтенсивных (малодеятельных) линий и участков (п. 5 ст. 15). Федеральным законом N 18-ФЗ определяются основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа, грузов, оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных связанных с перевозками услуг. Более подробно регулируются отношения, связанные с подачей заявки грузоотправителя, четко определены сроки ее подачи и основания, по которым заявка грузоотправителя не может быть удовлетворена. Первая систематизированная отдельная глава, содержащая нормы транспортного законодательства, появилась в знаменитом печатном памятнике русского права — Соборном уложении, принятом Земским собором в 1649 г. <8>. Первый в России Устав железнодорожного транспорта был составлен Н. О. Культицким в 1879 г. Однако этот Устав был издан и введен в действие на всех российских железных дорогах только в 1885 г. и уже тогда осуществлял регулирование перевозок пассажиров, их багажа, грузов казенными и частными железными дорогами. С 1885 г. по настоящее время было принято девять уставов <9>. Полученные от перевозок железнодорожным транспортом средства расходовались на поддержание в надлежащем порядке мостов и дорог. Интересно отметить, что еще в XIX в., когда зарождалось прямое железнодорожное сообщение между различными странами, возникла проблема технической совместимости подвижного состава и инфраструктуры железных дорог и принятия общеевропейских стандартов на данные виды объектов железнодорожного транспорта <10>. В августе 1920 г. был подписан Декрет о введении нового Устава для железных дорог России, который с учетом изменений экономических отношений в стране перерабатывался в 1922 г. и 1927 г. На железных дорогах СССР трижды (в 1935, 1955 и 1964 гг.) вводились в действие уставы, в которых нашли отражение такие вопросы, как рациональное использование транспортных средств и снижение транспортных издержек, координация работы различных видов транспорта, планирование и рационализация перевозок, обеспечение сохранности грузов и безопасности перевозок пассажиров и грузов. В форме Федерального закона от 8 января 1998 г. N 2-ФЗ был принят Транспортный устав железных дорог Российской Федерации, который действовал до 2003 г. <11>. Устав регламентировал отношения между железными дорогами и пользователями услуг железнодорожного транспорта, устанавливал требования к подвижному составу и контейнерам в процессе их использования, определял основные нормативные правовые акты и порядок их утверждения, а также отношения между субъектами рынка услуг, предоставляемых железнодорожным транспортом, с учетом особенностей управления федеральной собственностью, находящейся в распоряжении железных дорог на праве хозяйственного ведения. ——————————— <8> Мишина Н. В. Указ. соч. С. 58. <9> Общий Устав российских железных дорог 1885 г. СПб., 1886; ОУЖД РСФСР 1920 г. // СУ РСФСР. 1920. N 77. Ст. 362, N 84. Ст. 419; УЖД РСФСР 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. N 38. Ст. 445; УЖД Союза ССР 1927 г. // СЗ СССР. 1927. N 30. Ст. 307 — 308; УЖД Союза ССР 1935 г. // СЗ СССР. 1935. N 9. Ст. 73; УЖД СССР 1954 г., утв. Постановлением Совета Министров СССР от 8 декабря 1954 г. N 2414; УЖД Союза ССР 1964 г. // СП СССР. 1964. N 5. Ст. 36; ТУЖД РФ 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 218; УЖТ РФ 2003 г. // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 170. <10> Кравченко М. В. Требования к инфраструктуре и подвижному составу скоростных и высокоскоростных железнодорожных линий // Материалы 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления-2003». М., 2003. Вып. 3. С. 94. <11> Большая энциклопедия транспорта. Т. 4: Железнодорожный транспорт / Под ред. Н. С. Конарева. М., 2003. С. 72 — 73.
Федеральный закон N 18-ФЗ направлен на обеспечение развития конкурентной среды в сфере железнодорожных перевозок, в связи с чем большое внимание отводится регулированию отношений по взаимодействию владельцев инфраструктур железнодорожного транспорта и перевозчиков на основании договора о предоставлении услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также пользователей услуг железнодорожного транспорта и перевозчиков при подготовке и осуществлении перевозок пассажиров, их багажа, грузов и грузобагажа. Особенностью является также взаимная ответственность участников перевозочного процесса: перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, пассажиров, что свидетельствует о базировании нормативной правовой базы железнодорожного транспорта на принципах эффективности правоотношений в этой сфере и ответственности за нарушение установленных правил. Впервые в российском законодательстве дано определение инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и отражено, что она может находиться в собственности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. Одной из основных целей структурной реформы на железнодорожном транспорте явилось обеспечение безопасности движения и качества оказываемых железнодорожным транспортом услуг. В этой связи в специальной главе Федерального закона N 18-ФЗ закреплен ряд положений, обеспечивающих повышение уровня обслуживания пассажиров, в том числе перечень обязанностей владельцев инфраструктур и перевозчиков при реализации договора перевозки дополнен обязанностью этих лиц обеспечивать своевременную доставку багажа, пассажиров и грузобагажа (ст. 80), пассажирам предоставлено право бесплатного пользования залами ожидания и туалетами на железнодорожных станциях (ст. 80), совершенствуется предоставление услуг пассажирам при проезде в поездах дальнего следования (ст. 83), уточняются и расширяются права пассажиров в случае непредоставления им места, указанного в проездном документе (билете). Федеральный закон N 29-ФЗ установил организационно-правовые особенности приватизации имущества железнодорожного транспорта, а также управления и распоряжения этим имуществом в интересах государства и пользователей услуг железнодорожного транспорта. Имущество ОАО «РЖД», сто процентов акций которого принадлежит государству, подразделено на три категории. К первой категории относится имущество, распоряжение которым, включая аренду, передачу в доверительное управление, запрещено; ко второй — имущество, отчуждение которого допускается исключительно по согласованию с Правительством РФ; к третьей — имущество, которое не подпадает под вышесказанное и которым ОАО «РЖД» вправе распоряжаться самостоятельно. Ранее действующая редакция Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» <12> была ориентирована на монопольное положение железных дорог на рынке железнодорожных перевозок. Так, например, ст. 4 устанавливала, что государственному регулированию в соответствии с законодательством о естественных монополиях подлежит вся сфера железнодорожных перевозок. Данная норма носила неопределенный характер в связи с отсутствием законодательного определения понятия «сфера железнодорожных перевозок», под которым в широком смысле можно было понимать все услуги, связанные с осуществлением перевозок, в том числе те, при предоставлении которых реально сложился конкурентный сектор. Федеральным законом N 16-ФЗ уже предусмотрено регулирование тарифов только на работы (услуги), которые относятся к монопольному сектору, т. е. осуществлен переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. ——————————— <12> СЗ РФ. 1995. N 34 — 36. Ст. 3426.
Процесс реформирования железнодорожного транспорта породил обязательства, до настоящего времени не устанавливаемые в сфере транспортных правоотношений. Так, в качестве основного требования к перевозчику положениями ст. 12 Федерального закона N 17-ФЗ и утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2003 г. N 703 Правил оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (далее — Правила) <13> установлена обязанность перевозчика заключать с владельцем инфраструктуры договор об оказании услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования (за исключением случаев осуществления перевозчиком перевозки в пределах принадлежащей ему инфраструктуры, например, если это инфраструктура ОАО «РЖД»). Таким образом, концептуально новый подход к развитию транспортного законодательства в условиях реформирования в большей мере отражает интересы участников отношений по оказанию услуги инфраструктурой железнодорожного транспорта. ——————————— <13> СЗ РФ. 2003. N 47. Ст. 4552.
До закрепления рассматриваемого договора в законодательстве 19 мая 1998 г. на Западно-Сибирской железной дороге впервые было создано и в настоящее время продолжает функционировать ОАО «Экспресс-пригород», деятельность которого в определенной мере заложила возможность осуществления в будущем правоотношений на основании договора на оказание услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и целью которого явилось обеспечение безубыточности пригородных перевозок. Местная администрация передала право коммерческого использования железнодорожной инфраструктуры данному обществу, в том числе право на осуществление пригородных перевозок пассажиров, коммерческой и торговой деятельности в электропоездах, пригородных павильонах, на остановочных платформах, на территориях вокзалов и полос отвода железных дорог по всем направлениям движения пригородных пассажирских электропоездов Новосибирского отделения железной дороги. ОАО «Экспресс-пригород», созданное в рамках эксперимента, арендует у Западно-Сибирской железной дороги составы электропоездов, вокзалы и пассажирские платформы, его учредителями являются филиал ОАО «РЖД» — «Западно-Сибирская железная дорога», администрация Новосибирской области в лице государственного унитарного предприятия «Фонд имущества Новосибирской области», мэрия г. Новосибирска в лице Департамента по управлению государственным имуществом Новосибирска. Опыт Западно-Сибирской железной дороги был использован при создании ОАО «Экспресс-пригород» в г. Санкт-Петербурге, в г. Омске, на Алтае и в Кузбассе, в г. Екатеринбурге функционирует с 2005 г. ОАО «Свердловская пригородная компания». В целях решения проблемы убыточности перевозок пассажиров в дальнем сообщении перед Правительством РФ стоит задача создания крупной компании, которая осуществляла бы перевозки пассажиров и по масштабу была бы сравнима с ОАО «РЖД», которое занимается в основном перевозками грузов. Последние предложения были связаны с созданием отдельной федеральной грузовой компании <14>. Деятельность «ТрансГрупп АС», которая была образована еще в 2001 г., является сегодня настолько эффективной, что ОАО «РЖД» заявило о создании с этой организацией совместной компании <15>, признав тем самым возможность деятельности государственной монополии и частной компании на паритетных началах. «ТрансГрупп АС» имеет почти 10 тыс. собственных и арендованных вагонов, в том числе полувагонов, крытых платформ, рефрижераторов, спецвагонов, первая в отрасли разработала и реализовала самый масштабный лизинг бывших в эксплуатации вагонов. ——————————— <14> Руднев М. Деньги на рельсы. Российские железные дороги готовы развиваться и без государственных инвестиций // РГ. 2007. 7 марта. С. 21. <15> Дорофеев Д. Реформа РЖД: партнеры и конкуренты // РГ. 2006. 9 нояб. С. 4.
ОАО «Экспресс-пригород», созданное на Западно-Сибирской железной дороге, заключает прямые договоры на выполнение государственного заказа по перевозке пассажиров, имеющих льготы на проезд на железнодорожном транспорте, с администрацией Новосибирской области, мэрией г. Новосибирска и Комитетом социальной защиты области, что позволяет контролировать качество обслуживания пассажиров, их количество, повышать уровень возмещения соответствующих затрат. Отношения между филиалом ОАО «РЖД» — «Западно-Сибирская железная дорога» и ОАО «Экспресс-пригород» строятся на основании договора об оказании услуг и договора аренды электропоездов и платформ. Анализируя состояние сводки движения судебно-арбитражных дел за 2003 — 2004 гг. по искам ОАО «РЖД» — «Западно-Сибирская железная дорога», стоит заметить, что исков, вытекающих из рассматриваемого договора, не было, хотя согласно Постановлению Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. N 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» <16> либо на основании доверенности, выданной ОАО «РЖД», филиалы подавать их вправе. В основном подавались заявления, связанные с повреждением подвижного состава, взысканием провозных платежей, сборов и пени за просрочку оплаты, исполнением хозяйственных договоров. ——————————— <16> СЗ РФ. 2003. N 39. Ст. 3766.
Реформа железнодорожного транспорта в целом является эффективной и оправдывает себя по ряду причин, хотя вовлечение в процесс перевозок железнодорожным транспортом независимых перевозчиков осуществляется недостаточно активно. Причины сложившейся ситуации можно назвать следующие: 1) на одном из первых этапов развития структурной реформы железнодорожного транспорта было создано ОАО «Экспресс-пригород», что позволяет сдерживать рост безубыточности пригородных перевозок пассажиров. Однако вопрос о создании открытого акционерного общества, подобного ОАО «РЖД», но осуществляющего деятельность, направленную на обеспечение безубыточности дальних пассажирских перевозок, пока остается вероятной перспективой; 2) только в г. Санкт-Петербурге холдинговая компания «Форум» получила право развития вокзального комплекса в целях обеспечения улучшения обслуживания пассажиров с условием сохранения исторического облика вокзала. Этот опыт был заимствован в странах Запада, где железнодорожные вокзалы давно превратились в хорошо развитые торговые, спортивные комплексы и места для отдыха пассажиров железнодорожного транспорта. Прослеживаются и другие отрицательные моменты реформирования железнодорожного транспорта, которые со временем, скорее всего, будут преодолены. В частности, не везде владельцы инфраструктур железнодорожного транспорта заключают договор на оказание услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Например, эта проблема рассматривалась антимонопольным органом г. Магадана, которым установлено, что судебно-арбитражная практика по данному договору формируется слабо. На железных дорогах Якутии вообще не осуществляется такой вид деятельности, как предоставление услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, так как этот вид деятельности был отнесен к деятельности по организации перевозок грузов и пассажиров железнодорожным транспортом. Кроме того, независимых перевозчиков на железных дорогах пока функционирует немного, хотя эта ситуация компенсируется за счет деятельности операторов железнодорожного подвижного состава.
