КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫМИ УСЛУГАМИ (МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
И. А. ГЕРИХАНОВ
Гериханов Исмаил Абдулгасанович, соискатель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.
В статье автор уточняет нормативно-правовую базу, определяющую компетенцию органов местного самоуправления по организации обеспечения населения в сфере транспортных услуг. Также в публикации речь идет о проблемах в рассматриваемой области, предлагаются пути их решения. Проблема транспортного обслуживания населения всегда является актуальной, учитывая, что населенные пункты, прежде всего города, непрерывно развиваются, расширяются, появляется все больше и больше автотранспорта, в первую очередь в личном пользовании граждан. Наиболее интенсивный поток пассажиров наблюдается на местном уровне, что вполне естественно — именно в пределах одного населенного пункта люди передвигаются по своим текущим делам по нескольку раз в день. Однако проблема транспортного обслуживания решается пока не на должном уровне. Так, до 2003 г. не было ясности в том, в какой мере заниматься организацией обеспечения населения транспортными услугами должны органы местного самоуправления и органы субъектов Российской Федерации. И хотя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. <1> заложил базовый правовой фундамент, но на практике приходилось сталкиваться с необходимостью уточнить компетенцию самоуправления, объем предметов ведения муниципальных образований — именно здесь были заложены главные противоречия между самостоятельностью и ответственностью. Действительно, если обратиться к ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., в которой закрепляются предметы ведения местного самоуправления, то встречается масса обтекаемых выражений, например: «создание условий для обеспечения населения услугами…» или «организация транспортного обслуживания населения…». Но что включает в себя понятие «организация», если тарифное, да и налоговое регулирование в этом вопросе государство оставило за собой? Что остается самоуправлению? Покупать муниципальный транспорт? Или отдать пассажирские перевозки частникам? Рынок перевозок специфический, ездить людям нужно, а сдерживать аппетиты частных перевозчиков местному самоуправлению нечем. При этом государство ответственность за организацию транспортного обслуживания не несет, ибо это «вопрос местного значения». Но если он местный, почему население лишается возможности решать его самостоятельно? Нужны были более конкретные формулировки, предписывающие, какие именно услуги предоставляются, что делает муниципальная власть на своем уровне, на какое финансирование она может рассчитывать. ——————————— <1> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
С принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. <1> ситуация определенным образом прояснилась. В ст. ст. 14 — 16 этого Закона законодатель в числе прочих вопросов местного значения определяет и вопрос транспортного обеспечения соответственно для городского и сельского поселения, а также для городского округа и внутригородской территории города федерального значения, т. е. для всех видов муниципальных образований, предусмотренных данным Федеральным законом. ——————————— <1> ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (с изм. и доп. на 10.10.2006). М., 2007.
Вместе с тем в муниципально-правовой литературе справедливо указывается, что законодательные формулировки в части, касающейся транспортного обслуживания населения, по-прежнему носят слишком общий характер <1>. Так, к городскому округу законодатель относит следующие вопросы местного значения: ——————————— <1> Булатов Р. Б. Реформа местного самоуправления и проблемы транспортных перевозок населения муниципальных образований // Транспортное право. 2006. N 1. С. 22.
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.). Данные формулировки хотя и несколько конкретнее, однако по-прежнему недостаточно регулируют важнейшую проблему любого населенного пункта. Так, в п. 2 ст. 2 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. закреплено: «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». По этой причине недопустимо использование в средствах массовой информации, в официальных документах отдельных регионов России выражения «муниципальный транспорт». Дело в том, что транспорт, осуществляющий перевозки по данной территории, относится к государственной или иной собственности, в том числе частной. Такое положение существует, например, в Санкт-Петербурге, где транспорт, обслуживающий население, называется муниципальным. Однако никакого муниципального транспорта, то есть являющегося собственностью муниципальных образований, в Санкт-Петербурге нет. Санкт-Петербург — это город федерального значения, субъект Федерации, практически каждый его административный район разделен на несколько муниципальных образований, и маршруты следования городского транспорта пересекают несколько муниципальных территорий. В данном случае применяется искаженное значение термина «муниципальный» как «городской», то есть транспорт, относящийся к городской инфраструктуре. В этой связи следует вспомнить значение спорного термина: municipium (лат.) — это относительно свободный от центральной государственной власти самоуправляющийся город в древнем Риме. Вместе с тем городской транспорт может быть в истинном его значении муниципальным. Это может иметь место в следующих случаях: когда границы муниципального образования совпадают с границами административно-территориальных единиц; когда государство в момент формирования муниципального образования делегирует ему владение, пользование и распоряжение городским транспортом, то есть передает в его собственность бывший государственный транспорт и коммуникации; когда муниципалитет (орган местного самоуправления) покупает такой транспорт на средства своего бюджета, или становится владельцем в форме иного приобретения (например, получения в дар), или производит транспорт для собственных нужд в унитарном муниципальном предприятии; когда муниципалитет использует дня нужд населения транспорт на основе договора аренды с другими собственниками транспортных организаций. Однако практика распределения средств муниципальных бюджетов свидетельствует в основном об отсутствии интереса муниципальных органов к созданию собственного транспорта. Основные статьи расхода бюджета муниципальных округов в Санкт-Петербурге следующие: содержание муниципального совета (35%), опека и попечительство (10%), социальная помощь (20%), жилищно-коммунальная помощь малообеспеченным (30%) <1>. ——————————— <1> Булатов Р. Б. Реформа местного самоуправления и проблемы транспортных перевозок населения муниципальных образований // Транспортное право. 2006. N 1. С. 22.
До принятия Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в ряде регионов России местные органы государственной власти обратились к более конструктивным решениям проблем в сфере муниципального транспорта, но по указанным выше причинам эти решения вступили в противоречие с отдельными положениями законодательства о местном самоуправлении. Например, еще в 1990 г. Красноярский городской совет утвердил правила пассажирских перевозок, установил верхний предел тарифов для частников, предусмотрев им при этом налоговые скидки за обслуживание льготных пассажиров. Однако тут же наткнулся на жесткое противодействие перевозчиков, которые заинтересованы в том, чтобы извлечь максимум выгоды, интересы горожан и муниципалитета их волновали в последнюю очередь, и они получили поддержку в антимонопольном управлении и в судах, посчитавших, что горсовет превысил свои полномочия. Можно назвать несколько путей решения проблем муниципального транспорта: разделить между государством и местным самоуправлением компетенцию и соответствующие ей ресурсы и ответственность; оставить самоуправлению вопросы, которые действительно имеют местное значение и в которых государство готово на деле, а не декларативно отказаться от полномочий и соответствующих ресурсов, передав их муниципалитетам. Спор идет о том, что лучше. Вероятно, что все указанные направления должны осуществляться одновременно. Самоуправление не может жить вне государства, как и государство без самоуправления. Их сила и эффективность в гармоничном единстве и разграничении предметов ведения и полномочий. Однако сразу следует заметить, что к настоящему времени еще нет четкого разделения полномочий по решению этой проблемы внутри муниципальных образований между субъектами Федерации и самими муниципалитетами. Так, в настоящее время субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование по предметам своего ведения, в том числе и в области нефедерального автомобильного и городского электрического транспорта. Отсутствие общетранспортного федерального закона сдерживает принятие законов о транспорте субъектов Федерации. В настоящее время только около половины субъектов Федерации ввели в действие законы о городском наземном пассажирском транспорте, принятые на основе типового проекта, разработанного в 1992 г. в Государственном научно-исследовательском институте автомобильного транспорта. Законы субъектов Российской Федерации о городском пассажирском транспорте регулируют организацию транспортного обслуживания населения, формирование системы муниципальных маршрутов и эксплуатационной деятельности на них организаций автобусного, троллейбусного и трамвайного транспорта, финансирование перевозок, выполняемых в порядке исполнения государственного и муниципального заказа, реализацию программ развития пассажирского транспорта в регионе и ряд других вопросов. Как показывает практика, транспортное обслуживание населения в муниципальных образованиях развивается по трем направлениям. Согласно первому направлению муниципальный транспорт остается в ведении субъекта Российской Федерации. Например, такая модель использована в Московской области и городах федерального значения. Так, в Московской области образовано Государственное унитарное предприятие (ГУП) «Мострансавто», в составе которого на правах филиалов функционируют технологически самостоятельные производственные единицы, осуществляющие перевозки пассажиров автобусами и легковыми автомобилями в различных городах области и прилегающих к этим городам районах. Эти филиалы имеют организационную структуру и производственно-техническую базу, соответствующие самостоятельным автотранспортным организациям, но не имеют права юридического лица. ГУП «Мострансавто» осуществляет координированное управление филиалами, централизованное финансирование филиалов за счет средств, полученных из бюджетных источников. Рассмотренная модель требует соответствующего законодательного обеспечения на уровне субъекта Российской Федерации. Второе направление включает в себя создание муниципальных унитарных предприятий пассажирского транспорта на базе ранее действовавших государственных городских пассажирских предприятий. И, наконец, третье направление заключается в создании условий для стимулирования участия бизнес-структур в реализации функции транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании. Каждое из направлений имеет свои достоинства и недостатки. Так, первая модель может обеспечить более четкую технологическую составляющую проблемы (надежность транспортных средств, соблюдение техники безопасности и т. д.), что присуще крупным предприятиям. Но здесь снижается роль органов местного самоуправления. К тому же требуется четкое взаимодействие субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, это направление невозможно без ранее существовавшей материально-технической базы. Поэтому данное направление используется лишь в указанных субъектах федерации. Альтернативой является такая организация отношений (вторая модель), при которой городской транспорт целиком передается в ведение соответствующим муниципальным образованиям, а за субъектом Российской Федерации сохраняются в основном контрольные функции и обязанность оказания поддержки. В последнем случае к органам местного самоуправления предъявляются повышенные требования в части создания соответствующей нормативной базы и финансирования деятельности транспортных предприятий <1>. ——————————— <1> Спирин И. В. Автотранспортное право. М.: Издательский центр «Академия», 2005. С. 69.
Как представляется, наиболее оптимальной является такая организация транспортного обслуживания населения в муниципальном образовании, при которой основные, магистральные транспортные средства (троллейбусы, автобусы большой вместимости, трамваи) принадлежат муниципалитетам. Управление этой деятельностью целесообразно осуществлять посредством создания и функционирования муниципальных унитарных предприятий. Это позволит обеспечить транспортное обслуживание на основных пассажирских линиях. Однако такой подход потребует изменений в законодательстве, и таковые, на наш взгляд, необходимо осуществить, при этом речь в первую очередь идет о том, чтобы объем осуществляемых муниципальными унитарными предприятиями пассажирских перевозок не входил в противоречие с антимонопольным законодательством.
