ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕРЕВАЛКИ НЕФТЕПРОДУКТОВ НА ВНУТРЕННИХ ВОДНЫХ ПУТЯХ РФ
И. В. КАЛИНИН
По данным Межведомственной комиссии (МВК) по координации деятельности в области перемещения нефтепродуктов в Санкт-Петербурге при правительстве Санкт-Петербурга (по итогам заседания от 27 августа 2009 г.), за год по акватории р. Нева на судах транспортируется порядка 5 млн. тонн нефтепродуктов. За этот период аварийными экологическими службами города ликвидируется до 70 случаев разливов и нефтяных загрязнений, а объемы собранных при этом нефтепродуктов достигают в среднем 30 — 50 тонн. При этом организация работы по обращению с нефтью и нефтепродуктами на внутренних водных путях с позиции обеспечения экологической безопасности до настоящего времени не отрегулирована ни в хозяйственном, ни в нормативно-правовом порядке», — утверждает кандидат юридических наук И. В. Калинин. И приводит следующие аргументы.
Анализ действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с нефтью и нефтепродуктами (нефтепродукты — нефть и продукты ее переработки — бензин, керосин, дизельное топливо, мазут и т. д.) на водных объектах позволяет выделить следующие группы правоотношений в этой области. 1. Правоотношения, возникающие при транспортировке нефти и нефтепродуктов и связанные с обычным судовождением по внутренним водным путям (ВВП). 2. Правоотношения, связанные с обращением с нефтью и нефтепродуктами при их перевалке и при бункеровке судов. В случае, когда перевалка нефти и нефтепродуктов осуществляется через нефтебазу (бункеровочную базу), данные операции регламентированы общими нормами, регулирующими деятельность нефтебаз (бункеровочных баз), правилами обычного судовождения и местными правилами, регулирующими деятельность речных и морских портов. Предотвращение загрязнения водных объектов при перевалке нефти и нефтепродуктов с нефтебаз (бункеровочных баз) и при бункеровке с них судов регулируется Правилами приема, хранения, отпуска и учета нефтепродуктов на бункеровочных базах Минречфлота РСФСР от 16 мая 1978 г. и Правилами технической эксплуатации нефтебаз, утвержденными Приказом Министерства энергетики РФ от 19 июня 2003 г. N 232. По своей классификации такие базы являются водными нефтебазами (т. е. получают нефтепродукты наливом и в таре в навигационный период морским или речным транспортом), которые подразделяются соответственно на: перевалочные нефтебазы (в основном производят перегрузку (перевалку) нефтепродуктов с одного вида транспорта на другой, а также отгрузку нефтепродуктов распределительным нефтебазам и крупным потребителям) и распределительные нефтебазы (предназначены для приема нефтепродуктов всеми видами транспорта и отпуска нефтепродуктов непосредственно потребителям). Прием и отпуск нефтепродуктов нефтебазой осуществляются через специальные сливоналивные устройства: в морские и речные суда — через причальные сооружения или беспричальным способом (п. 5.3 Приказа Министерства энергетики РФ от 19 июня 2003 г. N 232 «Об утверждении Правил технической эксплуатации нефтебаз»). Таким образом, нормативными документами регламентируются два технологических процесса приема и отпуска нефтепродуктов на воде (в море): через причальные сооружения или беспричальным способом. Требования к приему и отпуску нефтепродуктов с береговой нефтебазы содержатся в Правилах технической эксплуатации нефтебаз и применительно к морскому и водному транспорту содержат запрещение: — в проведении сливоналивных операций судов на причалах при грозе и скорости ветра 15 м/с и более (п. 5.12); — в проведении сливоналивных операций на причалах без установки боновых заграждений, приведения в готовность к применению средств борьбы с нефтеразливами и пожаротушения. Швартовка судов к морским и речным причалам для слива-налива нефтепродуктов или бункеровки разрешается только при скорости прижимного ветра до 7,4 м/с, а отжимного ветра — до 10 м/с (п. 5.13). При температуре воздуха ниже минус 40 градусов независимо от скорости ветра или при других температуре и скорости ветра, эквивалентных температуре воздуха минус 40 градусов, работы на открытом воздухе прекращаются (п. 5.15). Требования обеспечения экологической безопасности при эксплуатации судов в отношении судовладельцев устанавливаются правилами предотвращения загрязнения с судов сточными и нефтесодержащими водами внутренних водных путей. Указанные правила утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, полномочиями которых является обеспечение экологической безопасности (п. 2 ст. 39 КВВТ РФ 2001 г.). Обеспечение экологической безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами являются обязанностями судовладельцев (п. 1 ст. 39 КВВТ РФ). В настоящее время предотвращение загрязнения водной среды обеспечивается выполнением требований Наставления по предотвращению загрязнения внутренних водных путей при эксплуатации судов. РД 152-011-00 (от 15 апреля 2000 г.). Положения Наставления по предотвращению загрязнения внутренних водных путей при эксплуатации судов распространяются на суда внутреннего и смешанного («река — море») плавания и другие плавучие объекты, независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности, включая суда под иностранным флагом, постоянно или периодически эксплуатирующиеся на внутренних водных путях Российской Федерации. Наставление содержит требования по предотвращению загрязнения внутренних водных путей, образующегося в процессе обычной эксплуатации судна. Предотвращение загрязнения внутренних водных путей достигается путем перекрытия и контроля всей запорной арматуры судовых систем, через которые может произойти загрязнение водной среды, она должна быть закрыта и опломбирована, а также выполнением ряда других требований: — при швартовке судна к причалу или к другому судну на рейде для передачи загрязнений или проведения грузовых операций с нефтепродуктами необходимо убедиться в надежности швартовых концов и обеспечить наблюдение за швартовами при изменении осадки судна, а также при сильном ветре и волнении; — при выполнении операций передачи загрязнений, бункеровки и грузовых операций с нефтепродуктами на рейде между судами должны быть установлены мягкие кранцы, а шланги подвешены так, чтобы была исключена возможность их повреждения; — операции по бункеровке судна топливом и маслом должны производиться по инструкции, разработанной для каждого конкретного судна и утвержденной капитаном; — капитан судна, находящегося на акватории порта (у причала, на рейде), должен обеспечить постоянное наблюдение за поверхностью воды вблизи судна. Член экипажа, независимо от должности и рода занятий, заметивший вблизи от судна плавающие пятна нефтяных загрязнений или мусор, обязан известить об этом вахтенного начальника, а последний должен передать извещение диспетчерской службе порта. При нахождении судна в морском порту сообщение должно быть передано в службу капитана порта и др. При бункеровке судов на плаву с судна-бункеровщика должны соблюдаться требования, предусмотренные Наставлением по предотвращению загрязнения с судов. РД.31.04.23-94 от 1 января 1995 г. Данные требования отнесены как к судну-бункеровщику, так и к судну, принимающему нефтепродукты. Наставление содержит ряд мер, в том числе организационного характера, связанных с работой экипажа судов по приему-передаче нефтепродуктов: — любая бункеровочная операция (прием наливом топлива и масел): подготовка, проведение и окончание ее, а также меры, направленные на исключение загрязнения моря в период бункеровочной операции, должны выполняться под непосредственным руководством ответственного лица (специально обученного члена экипажа, предпочтительно из числа командного состава), который должен лично наблюдать за всеми бункеровочными операциями на судне. Поставщик бункера также должен иметь соответствующее ответственное лицо. Между этими лицами должна постоянно поддерживаться связь в процессе всей бункеровочной операции; — по получении задания на предстоящий рейс лицо, ответственное за прием топлива и масла, составляет технологическую карту бункеровки. Технологическая карта утверждается капитаном судна; — на каждом судне должна быть инструкция по проведению бункеровочных операций с указанием обязанностей участвующих в этих операциях членов экипажа. Анализ положений вышеперечисленных наставлений показывает, что операции по перевалке и бункеровке на нефтебазах и бункеровочных базах осуществляются под контролем портовой администрации и природоохранных органов. А связанные с риском разлива нефтепродуктов операции по перевалке и бункеровке судов на рейде внутренних водных путей отнесены к процессу обычной эксплуатации судна, без учета выбора мест (акваторий) для проведения таких операций. Оценка уязвимости водных объектов и возможных рисков возложена на ответственных лиц из числа экипажа судна и капитана, главной обязанностью последнего остается соблюдение правил, связанных преимущественно с судовождением и соблюдением хорошей морской практики. На морской акватории операции с нефтью и нефтепродуктами осуществляются, как правило, в зоне ответственности морской администрации порта, согласно действующим обязательным постановлениям по морскому порту. Так, правовое регулирование сохранения окружающей среды в морской акватории Санкт-Петербурга связано с выполнением требований, предусмотренных Обязательными постановлениями по Большому порту Санкт-Петербург <1> и другими нормативными актами, в том числе международного характера, регламентирующими международное судоходство. ——————————— <1> Обязательные постановления по морскому порту издаются в соответствии с Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1993 г. N 1299 и во исполнение ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» в дополнение к Общим правилам плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним», утвержденным Приказом Минтранса России от 20 августа 2009 г. N 140, и отражают специфику конкретного морского порта.
Основным требованием Обязательных постановлений является обязанность прибывающих судов соответствовать требованиям Международной конвенции МАРПОЛ 73/78 и Конвенции по охране Балтийского моря от загрязнения 1992 г. Согласно Общим правилам плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним швартовка судов к причалам для слива-налива нефтепродуктов или бункеровки разрешается: в морских портах, имеющих нефтебазы, — к причалам, оборудованным нефтетрубопроводом, непосредственно связанным с нефтебазой; в морских портах, где отсутствуют нефтебазы, — к причалам, оборудованным для сливо-наливных операций с автомобильных и железнодорожных цистерн, эстакад. Обязательными постановлениями предусматривается, что при погрузочно-разгрузочных работах с нефтепродуктами производитель работ за свой счет обязан установить боновые заграждения и обеспечить дежурство средств, предусмотренных планом ликвидации разливов нефтепродуктов, согласованным с контролирующими органами природоохраны. Таким образом, в зонах ответственности администраций морских портов риски аварийного разлива нефти и нефтепродуктов при их перевалке и бункеровке судов значительно снижены по сравнению с такими же операциями, осуществляемыми на внутренних водных путях в силу того, что границы порта определены и в пределах этих границ осуществляется контроль за любыми операциями с нефтепродуктами. Требования к таким операциям вытекают из жестких международных обязательств по соблюдению международных конвенций и других международных актов. Кроме того, в границах морского порта достаточно сил и средств для немедленной ликвидации аварийных разливов нефти, которые находятся в постоянной готовности к чрезвычайным ситуациям, предотвращению разливов нефтепродуктов, они сконцентрированы и отработаны на специфику действий по ликвидации разливов с учетом особенностей данного порта. Государственный контроль за соблюдением национального законодательства и международных договоров Российской Федерации по вопросам защиты окружающей природной среды на акватории морских портов осуществляют администрации портов. На внутренних водных путях полномочия бассейновых управлений водных путей и судоходства по обеспечению контроля за соблюдением экологической безопасности ограничены и сведены к следующим: — координация работ по ликвидации последствий аварий, эксплуатационных происшествий и аварийных разливов нефтепродуктов; — обеспечение контроля за расстановкой природоохранных объектов и функционированием их на всем протяжении водных путей в пределах бассейна; — организация и обеспечение экологической безопасности производственной деятельности бассейновых управлений <2>. ——————————— <2> Типовое положение о государственном бассейновом управлении водных путей и судоходства, утверждено Приказом Министра транспорта РФ от 10 апреля 1995 г.
Таким образом, непосредственными объектами контроля за соблюдением экологической безопасности являются только собственные суда и производственные объекты бассейновых управлений. В 2004 г. решением Правительства Российской Федерации от государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства Ространснадзору были переданы функции экологического надзора, контроля за соблюдением законодательства в области морского и внутреннего водного транспорта, а также участие в ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов <3>. ——————————— <3> «Участие в контроле за соответствием установленным требованиям функциональных подсистем организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море и на внутренних водных путях с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (п. 9.12 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.03.2008 N ГК-302фс «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»).
Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2009 г. N 607 «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 года» Федеральное агентство морского и речного транспорта назначено компетентными национальным органом, ответственным за обеспечение готовности и реагирование на случай загрязнения нефтью. Функционирование предусмотренной Конвенцией национальной системы обеспечения готовности и реагирования на случай загрязнения нефтью осуществляется в рамках функциональной подсистемы организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности, входящей в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Районом ответственности национальной системы обеспечения готовности и реагирования на случай загрязнения нефтью являются внутренние морские воды, территориальное море и исключительная экономическая зона Российской Федерации. Исходя из существенного объема полномочий и международной ответственности Ространснадзора по защите окружающей среды в морской зоне, возможностей Ространснадзора по эффективному контролю за соблюдением экологического законодательства на внутреннем водном транспорте на внутренних водных путях явно недостаточно, и в данном случае существенную роль здесь должны играть федеральные и региональные органы природоохраны. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (федеральный государственный контроль и надзор) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный контроль и надзор). Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих федеральному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому Министерством природных ресурсов Российской Федерации в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих региональному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы при осуществлении федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении регионального государственного контроля и надзора взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами. Конституцией РФ в ст. 72 установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: а) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (пп. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ 1993 г.). Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» расширяет данное положение, определяя, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов; б) осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 26.3) <4>. ——————————— <4> Положением ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды» также расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в отношении «разработки и утверждения нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне» (п. 4).
Таким образом, водное законодательство в сфере охраны и защиты водной среды не только устанавливает полномочия региональных органов природоохраны, но и дает основание для разработки региональной нормативно-правовой базы по охране и защите водной среды федеральных водных объектов (внутренних водных путей) в географических границах региона, что имеет существенное значение для расширения природоохранного законодательства, повышения эффективности его регулирования представляющих угрозу экологии водной среды действий по обращению с нефтепродуктами на федеральных внутренних водных путях, особенно по перевалке нефтепродуктов и бункеровке судов на открытых рейдах.
Выступление И. В. Калинина завершило работу форума. И как видно из всего вышесказанного, благо, что формат круглого стола обеспечил возможность высказать все точки зрения на проблему — предстоит решить огромный объем задач, и данная встреча — лишь первый шаг, обозначивший их контуры. Но, безусловно, принятые в ходе обсуждения решения будут способствовать удалению препятствий, массово стоящих на этом пути.
Вероника Зотова
РЕШЕНИЕ заседания круглого стола по теме «Правовые проблемы открытия судоходства по внутренним водным путям Российской Федерации для судов под иностранным флагом»
По инициативе Секции по правовому обеспечению морской и речной деятельности и Секции по морскому и речному туризму Морского совета при правительстве Санкт-Петербурга
23 сентября 2009 г., Ленэкспо, выставка «Нева-2009»
Заслушав и обсудив вопросы нормативно-правового регулирования плавания судов под флагом иностранных государств по внутренним водным путям РФ, решили:
1. При Секции по правовому обеспечению морской и речной деятельности Морского совета при правительстве Санкт-Петербурга создать постоянную рабочую группу по правовому сопровождению деятельности, связанной с открытием внутренних водных путей РФ для иностранных судов. Срок: ноябрь — декабрь 2009 г. Ответственные: Покровский И. Ф., Зубарев Е. В.
2. Поручить рабочей группе при Секции по правовому обеспечению морской и речной деятельности Морского совета при правительстве Санкт-Петербурга провести работу по анализу и обобщению правовых проблем, обсужденных на круглом столе и связанных с открытием судоходства на внутренних водных путях РФ для судов под флагом иностранных государств. Срок: 1 ноября 2009 г. Ответственный: Покровский И. Ф.
3. Организовать рабочую встречу с представителями европейских институтов, связанных с организацией работы внутреннего водного транспорта, судоходными компаниями — потенциальными иностранными перевозчиками на внутренних водных путях РФ для мониторинга потенциальных проблем и выработки превентивных мер правового характера в связи с открытием ВВП РФ для иностранных судов. Срок: март — апрель 2010 г. Ответственные: Покровский И. Ф., Пальников К. Г.
4. Предложить организовать на базе Института морского права переподготовку юридического персонала по вопросам регулирования международного и внутреннего судоходства. Срок: 1 ноября 2009 г. Ответственный: Покровский И. Ф.
5. Направить результаты работы рабочей группы по обобщению правовых проблем, связанных с открытием внутренних водных путей РФ для судов под флагом иностранных государств, в Министерство транспорта РФ, опубликовать выводы и предложения в федеральных и региональных транспортных изданиях. Срок: ноябрь — декабрь 2009 г. Ответственные: Покровский И. Ф., Зубарев Е. В.
