(Жарова Е. Э., Зиновьева Л. В.) («Энергетическое право», 2013, N 1)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСПОРТИРОВКИ НЕФТИ И НЕФТЕПРОДУКТОВ ПО МАГИСТРАЛЬНЫМ ТРУБОПРОВОДАМ
Е. Э. ЖАРОВА, Л. В. ЗИНОВЬЕВА
Жарова Е. Э., заместитель начальника Управления регулирования газовой и нефтяной отраслей Федеральной службы по тарифам.
Зиновьева Л. В., начальник отдела правовой экспертизы ведомственных актов Юридического управления Федеральной службы по тарифам.
Система магистрального трубопроводного транспорта нефти является одной из федеральных энергетических систем. Конституция Российской Федерации относит вопросы федеральных энергетических систем к предметам ведения Российской Федерации. Вместе с тем в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам отсутствует специальный закон <1>, предусматривающий основы правового регулирования в указанной сфере. ——————————— <1> Проект Федерального закона N 99045329-2 «О магистральном трубопроводном транспорте» (ред., принятая ГД ФС РФ в 1 чтении 21 сентября 1999 г.).
Вместе с тем транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам относится, согласно Федеральному закону от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» <2> (далее — Закон о естественных монополиях), к сферам деятельности естественных монополий, регулируемым в соответствии с указанным Законом. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.
Ценовое регулирование (посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня) услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов, оказываемых субъектами естественных монополий, осуществляется только на федеральном уровне — Федеральной службой по тарифам. Федеральная служба по тарифам также принимает решения о введении (изменении) или прекращении регулирования <3> в отношении хозяйствующего субъекта и ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль с целью определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов). ——————————— <3> В соответствии с Порядком рассмотрения документов, представляемых для принятия решения о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, и Перечнем таких документов, утвержденным Приказом ФСТ России от 13 октября 2010 г. N 481-э // РГ. 2010. 29 дек.
Согласно ст. 6 Закона о естественных монополиях, Правительство Российской Федерации утверждает порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти услуги, включающий основы ценообразования, правила государственного регулирования и перечень услуг субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством. В настоящее время данный Перечень и Правила утверждены Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 980 «О государственном регулировании тарифов на услуги естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов» <4>. ——————————— <4> СЗ РФ. 2007. Ст. 6.
Транспортировка нефти и нефтепродуктов состоит из нескольких технологически неотделимых процессов, для каждого из которых устанавливаются свои тарифы (например, прием, перевалка, слив нефти в трубопроводную систему в начале маршрута и сдача, налив и перевалка нефти в конце маршрута) <5>. ——————————— <5> Беляева О. А. Предпринимательское право России: Курс лекций. М.: Юстицинформ, 2006.
С учетом указанной технологической специфики Перечень услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов классифицирован по двум группам: 1) услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам, включающие в себя следующие операции: — перекачка нефти по магистральным трубопроводам; — выполнение заказа и диспетчеризация поставок нефти; — перевалка нефти; — прием, слив нефти в систему магистральных трубопроводов; — налив, сдача нефти из системы магистральных трубопроводов; 2) услуги по транспортировке нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, включающие в себя следующие операции: — перекачка нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, включая отводы, ответвления и подключения; — выполнение заказа и диспетчеризация поставок нефтепродуктов; — перевалка нефтепродуктов; — сдача нефтепродуктов в систему магистральных трубопроводов; — налив нефтепродуктов из системы магистральных трубопроводов. Таким образом, если организация осуществляет хотя бы один из указанных видов деятельности, она подлежит регулированию в соответствии с Законом о естественных монополиях. Тарифы на услуги, перечисленные в Перечне, могут устанавливаться как в виде фиксированных тарифов, так и в виде предельного уровня (в данном случае субъект естественной монополии самостоятельно определяет тарифы в рамках их предельных уровней) на основании следующих принципов: а) ведение субъектами естественных монополий раздельного учета доходов и расходов по регулируемым видам деятельности; б) возмещение экономически обоснованных расходов субъектов естественных монополий, непосредственно связанных с оказанием услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов, включая налоги и иные обязательные платежи в соответствии с законодательством Российской Федерации. В целях определения достоверности экономической обоснованности расходов субъектов естественных монополий, учтенных при регулировании тарифов, экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении услуг по транспортировке нефти и нефтепродуктов, а также правильности применения регулируемых тарифов ФСТ России наделена полномочиями по государственному контролю. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 980 закрепляет сразу несколько возможных методов государственного регулирования: а) метод экономически обоснованных расходов; б) метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала; в) метод предельных максимальных тарифов или предельного соотношения со стоимостью транспортировки нефти и нефтепродуктов по альтернативному маршруту альтернативными видами транспорта; г) метод индексации тарифов. На сегодняшний день основными методическими документами, определяющими особенности расчета и применения тарифов на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов, являются: — Постановление ФЭК России от 16 октября 2002 г. N 70-э/5 «Об утверждении Методики определения тарифов на услуги по транспортировке нефтепродуктов по магистральным трубопроводам Российской Федерации»; — Приказ ФСТ России от 17 августа 2005 г. N 380-э/2 «Об утверждении Положения об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам». Учитывая, что данные нормативные правовые акты утверждены до принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 980, они должны применяться в части, не противоречащей указанному Постановлению. Так, Положением об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам определен перечень экономически обоснованных расходов, учитываемых при установлении тарифов в отношении каждой операции, связанной с перемещением нефти и нефтепродуктов, и предусмотрены способы установления тарифов как в виде фиксированного размера тарифа, так и его предельного уровня. Кроме того, установление тарифов в соответствии с указанным Положением производится дифференцированно с учетом поставок: — на внутренний рынок и в пределах таможенной территории России и государств — участников Соглашения о Таможенном союзе; — на экспорт за пределы таможенной территории России и государств-участников Соглашения о Таможенном союзе. Касательно процедуры установления тарифов на услуги по транспортировке хочется отметить следующее. Основанием для рассмотрения вопроса об установлении тарифов является заявление регулируемой организации, а также предложения иных заинтересованных лиц. Кроме того, вопрос может быть рассмотрен по инициативе ФСТ России. Решение принимается на правлении ФСТ России, образованном в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам», в срок, не превышающий 6 месяцев с даты получения им предложений об установлении (изменении, отмене) тарифов или их предельных уровней, и доводится до субъекта естественной монополии в недельный срок в письменной форме. Действующие в настоящее время тарифы на услуги по транспортировке нефти по системе магистральных трубопроводов для ОАО «АК «Транснефть» утверждены в 2012 г. Приказом ФСТ России от 27 сентября 2012 г. N 226-э/3 «Об установлении тарифов на услуги ОАО «АК «Транснефть» по транспортировке нефти по системе магистральных трубопроводов» <6> (зарегистрировано в Минюсте России 17 октября 2012 г. N 25694). ——————————— <6> РГ. 2012. 26 окт.
В части видов устанавливаемых тарифных ставок следует отметить, что Положением об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам предусмотрено установление базовых двухставочных тарифов (на услуги по перекачке нефти и на услуги по выполнению заказа и диспетчеризации поставок), тарифов на услуги по перевалке, сливу/наливу, приему/сдаче нефти, а также установление согласованных, долгосрочных, конкурентных и сетевых тарифов. Согласованный тариф в настоящее время устанавливается в виде надбавки к базовым тарифам, действующим на определенном маршруте транспортировки нефти. Как показывает практика, благодаря введению согласованных тарифов появилась возможность расширения пропускной способности системы магистральных трубопроводов за счет привлечения средств грузоотправителей — пользователей данного конкретного участка, непосредственно заинтересованных в наращивании его мощности. Такой же вид тарифа, только установленный на срок более трех лет, называется долгосрочным. Конкурентные тарифы устанавливаются в случае, если у определенного тарифного маршрута существуют альтернативные способы транспортировки нефти, сравнимые по эффективности с трубопроводным транспортом. Сетевые тарифы устанавливаются в целях оптимизации грузопотоков в системе магистральных трубопроводов на отдельных маршрутах (направлениях) транспортировки нефти, имеющих различное количество начальных и конечных пунктов поставки нефти. Кроме того, Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 980 предусмотрено установление тарифов на услуги по комплексной транспортировке нефти по маршрутам, включающим в себя транспортировку нефти по магистральным трубопроводам, входящим в трубопроводную систему ВСТО, с учетом использования железнодорожного транспорта и услуг в транспортных терминалах и морских портах. Таким образом, действующая в настоящее время методология предусматривает многовариантные подходы к установлению регулируемых тарифов, что дает возможность выбирать максимально адекватный подход регулятора в каждом конкретном случае и позволяет своевременно реагировать на потребности нефтяного сектора национальной экономики в пропускных мощностях трубопроводной системы, а также обеспечивает проведение сбалансированных расчетов с выходом на приемлемые ценовые параметры в целом по ОАО «АК «Транснефть» с учетом перспектив стратегического развития системы нефтепроводов.
