Молчанов Юрий Юрьевич, военный прокурор 2 отдела надзора военной прокуратуры Северного флота, подполковник юстиции.
Существующие нормативные акты, которые регламентируют организацию ремонта и модернизацию боевых кораблей ВМФ, морально устарели. Необходимо срочно начать работу по совершенствованию законодательства и ведомственной нормативной базы по организации судоремонта, разработать новую редакцию закона о государственных закупках и усилить прокурорский надзор в области государственного оборонного заказа.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ; ремонт; ВМФ; надзор.
Prosecutorial supervision in the sphere of government defense order
Yu. Yu. Molchanov
The current legal acts regulating organization of repairs and modernization of naval vessels have morally become obsolete. It is urgently needed to improve legislation and departmental legal framework concerning organization of vessel repairs, to elaborate new version of the law on government procurement and intensify prosecutorial supervision over government defense order.
Key words: government defense order; repairs; Naval Fleet; supervision.
Несовершенство законодательства и ведомственной нормативной базы по организации судоремонта создает предпосылки к необоснованному увеличению затрат, снижению качества работ и нерациональному расходованию бюджетных средств.
Действительно, количество нарушений закона в области государственных закупок, включая государственный оборонный заказ (далее по тексту — ГОЗ), допускаемых многими должностными лицами, неизменно возрастает, о чем свидетельствуют многочисленные отчеты прокуратуры в средствах массовой информации по проверкам исполнения законов в этой сфере. Поэтому осуществление надзора за исполнением законодательства, связанного с госзакупками, в целях совершенствования нормативно-правовой базы — одно из ведущих направлений деятельности прокуратуры, которое представляется актуальным и своевременным.
Сущность надзора прокуратуры за исполнением законодательства в сфере ГОЗ можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации о фактах нарушения законов в области ГОЗ, ущемления в связи с этим прав и свобод и интересов граждан, общества и государства, а также проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.
Надзор за исполнением законодательства в сфере ГОЗ должен способствовать системному характеру деятельности прокуратуры в этом направлении, своевременному определению актуальных проблем и применению мер прокурорского реагирования, а также координации деятельности всех контролирующих органов.
В соответствии со ст. 1 ФЗ от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» государственный оборонный заказ — это правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными договорами РФ. Одним из составляющих ГОЗ являются заказы на оказание услуг по ремонту кораблей и судов Военно-Морского Флота России, выполняемые судоремонтными предприятиями.
В условиях происходящих качественных изменений в различных сферах деятельности страны за последние два десятилетия значительное развитие получил частный сектор экономики. Наряду с существовавшими ранее государственными предприятиями судоремонтного и судостроительного комплекса в системе ВМФ созданы и продолжают совершенствоваться мелкие (как правило) и средние (реже) частные предприятия, что естественно привело к возникновению конкуренции.
Вместе с тем изданные ранее нормативные акты, регламентирующие организацию ремонта, переоборудования и модернизацию боевых кораблей, вспомогательных судов и базовых плавучих средств ВМФ, не рассчитаны на ныне существующие условия. Так, до настоящего времени в Военно-Морском Флоте указанные выше вопросы отчасти продолжает регламентировать Положение, введенное в действие Приказом Главнокомандующего ВМФ от 23 мая 1973 г. N 195, т. е. неизменное с того времени, когда весь процесс ремонта осуществлялся на специально созданных (как правило, крупных) государственных, ведомственных и многопрофильных судоремонтных заводах, имеющих в своем распоряжении высококвалифицированную рабочую силу и значительную производственную базу.
Предприятия работали по утвержденным нормативам и тарифам, сметной, отчетно-сметной либо отчетной калькуляции.
По сметной калькуляции, как правило, выполнялся типовой ремонт — с конкретным, детальным перечнем работ (по типовым ремонтным ведомостям).
Однако отчетно-сметная и отчетная калькуляции позволяли точнее детализировать затраты на ремонт. В таком случае ремонтные работы оплачивались по принципу: затраты предприятия плюс его нормативная рентабельность. Этот принцип оплаты позволял по отчетным документам проверить все затраты предприятий на проведенный ремонт, избежать завышений объемов работ, различного рода злоупотреблений и, как следствие, максимально оптимизировать расходы бюджетных средств. При такой схеме ценообразования заказчик был застрахован от излишней траты бюджетных средств, а исполнитель — от риска получения убытков.
При этом в соответствии с ранее действующими нормативными документами всякого рода ремонту не по типовым ведомостям предшествовала в обязательном порядке дефектация материальной части. Без проведения детальной дефектации невозможно определить степень изношенности материальной части, объем ремонта, количество необходимого ЗИП, объем трудозатрат. Как следствие, невозможно заранее с приемлемой точностью определить и стоимость такого ремонта.
Однако к настоящему времени указанное Положение в полном объеме применяться не может в том числе в связи с изменениями в законодательстве. А поскольку других документов, жестко регламентирующих процесс организации судоремонта в ВМФ, до настоящего времени нет, то существует возможность различных коррупционных проявлений.
Как показывает практика, в настоящее время детальная дефектация до заключения государственных контрактов документально не оформляется либо вовсе не проводится. При этом, не имея документально оформленной картины истинного состояния материальной части, заказчик может преднамеренно запланировать начальную максимальную цену контракта из максимально возможных показателей, а в ремонтных ведомостях обозначить «ремонт по дефектации». К примеру, если в помещении нет освещения, заказчик может планировать ремонт исходя из максимальной стоимости, куда можно включить полную замену сети и всего оборудования, вплоть до генерирующего, хотя фактически может оказаться неисправным только какой-либо незначительный элемент сети — скажем, выключатель. Впоследствии эта информация может быть передана одному из претендентов на выполнение работ, что позволит ему принять участие в конкурсе, заведомо выставив цену выполнения условий контракта ниже других претендентов, не осведомленных о реальном состоянии техники, и, как следствие, выиграть конкурс (аукцион), после чего, проводя работы в фактически меньшем объеме, необоснованно получить в распоряжение значительные бюджетные средства.
Даже в случае отсутствия реальной картины состояния материальной части, в условиях заключения контракта по фиксированной стоимости, исполнитель сам проводит дефектацию и определяет объем выполнения ремонтных работ. Зачастую в целях получения максимально возможной (значительно выше нормативной) рентабельности эти объемы в ущерб качеству и надежности минимизируются и не согласовываются с заказчиком. Тем более, гарантийные сроки эксплуатации после ремонта в основном не превышают 12 — 14 месяцев, независимо от того, эксплуатировалась в это время материальная часть или нет. И даже в случае преждевременного выхода из строя материальной части, подвергнутой ремонту, до истечения гарантийного срока ответственность исполнителя устанавливается только в объеме устранения неисправностей и никак не более того, несмотря на то что это может вызвать срыв исполнения боевой задачи, причинить убытки вынужденной буксировкой и др. Следовательно, риск исполнителя потерпеть убытки в этом случае минимален, а риск заказчика получить минимальное качество ремонта за максимальную стоимость только увеличивается.
Аналогичным образом жестко не регламентирован процесс определения трудоемкости, что позволяет на проведение одной и той же операции планировать различное количество нормо-часов, в том числе сильно завышенное, объясняя это различной степенью квалификации рабочих. Так, при расчете цены учитывается труд практически не квалифицированных рабочих. Однако в процессе проверок исполнители объясняют исполнение работ с меньшими трудозатратами участием в работе якобы высококвалифицированных рабочих с наибольшей производительностью труда. Так, в ходе проверки исполнения государственных контрактов нередко получается, что исходя из сметной калькуляции, представляемой исполнителем, планового срока проведения ремонтных работ и количества рабочих, имеющихся в распоряжении предприятий, один производственный рабочий должен ежесуточно работать по 40 и более часов.
При явном наличии предпосылок к неправомерному расходованию бюджетных средств заказчики необоснованно ссылаются на несовершенство требований ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ: он, по их мнению, регламентирует необходимость заключать договоры по твердым фиксированным ценам, но не регламентирует порядок ценообразования.
Вместе с тем размещение оборонного заказа осуществляется в порядке, предусмотренном ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», с учетом особенностей, установленных ФЗ от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
При этом ФЗ N 213-ФЗ установлено: при размещении оборонного заказа определение цены государственного контракта — начальной для торгов или окончательной в случае размещения оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) — осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 656 утверждены Правила определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). В соответствии с ними, кроме прочего, установлено, что государственные заказчики могут разрабатывать методические рекомендации, позволяющие учитывать особенности производства отдельных видов товаров (работ, услуг) при определении начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов и утверждать их по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Федеральной службой по тарифам.
Однако, несмотря на злободневность вопроса ценообразования при осуществлении судоремонта в системе ВМФ, названные Правила заказчики фактически нарушают, а методические рекомендации так и не разработаны.
По этой причине государственные заказчики также не исполняют требования ФЗ N 213-ФЗ в части осуществления контроля за использованием головным исполнителем (исполнителем) финансовых средств, выделенных на выполнение оборонного заказа: он оказывается фактически освобожден от обязанности обоснования цены продукции (работ в целом, по ее разделам и отдельным этапам).
Другой важный недостаток по организации судоремонта — право заказчика размещать заказы по судоремонту путем проведения конкурса.
Такой способ не дает истинного конкурентного отбора исполнителя, поскольку осведомленность значительного круга лиц об избранной конкретным участником торгов минимальной цене контракта не исключает возможность разглашения перед другим участником этой цены. Как следствие, другой участник торгов (конкурент), воспользовавшись незаконно полученной информацией, выигрывает право на заключение контракта путем предложения заказчику лишь немногим меньшей стоимости выполнения работы. Между тем, как показывает практика, в условиях проведения аукциона начальная максимальная цена контракта во многих случаях снижается значительно больше, чем в условиях конкурсов, а также исключается фактор влияния на результаты торгов намеренного разглашения информации заинтересованным лицам о предложении, сделанном конкурентами.
Анализ правового регулирования отношений по формированию, размещению, финансированию и исполнению ГОЗ позволяет сделать вывод о том, что деятельность по расходованию денежных средств осуществляется, как правило, без должного внимания со стороны контролирующих и надзорных органов и создает предпосылки к росту преступлений коррупционной направленности и помимо «разворовывания» бюджетных денег напрямую влияет на состояние обороноспособности российского государства. Именно в этих вопросах назрела потребность активного влияния органов прокуратуры для позитивного решения обнажившихся проблем.
Таким образом, реформа уголовного законодательства в совокупности с совершенствованием нормативно-правовой базы в области ГОЗ обеспечат снижение общего объема преступлений, совершаемых должностными лицами при заключении контрактов, связанных с государственными закупками, будут способствовать целевому использованию денежных средств, а также позитивно повлияют на степень готовности боевых кораблей, подводных лодок и других судов к выполнению задач обороноспособности страны, что повысит уровень национальной безопасности России.
