Молчанов Юрий Юрьевич, военный прокурор 2 отдела надзора военной прокуратуры Северного флота.
Действующий Закон о размещении заказов не соответствует возникающим в процессе ремонта кораблей ВМФ реальным обстоятельствам. Автор статьи предлагает пути модернизации Закона.
The efficiency of government defense order Y. Y. Molchanov
The effective Law on order placement does not comply with actual situation arising during military vessel repairs. The author of the article suggests his methods of modernization of the Law.
Key words: defense order, public prosecutor’s office, supervision.
В настоящее время основным законом, призванным сохранить баланс интересов государства и производителей, а также регулирующим отношения, связанные с размещением заказов, в том числе оборонных, является ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон).
Названный Закон непосредственно не раскрывает все особенности размещения государственного оборонного заказа, тем более в сфере размещения оборонного заказа на ремонт кораблей и судов ВМФ. Закон предусматривает, что особенности размещения оборонного заказа могут устанавливаться иными федеральными законами, а в случаях, предусмотренных законодательством о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. Кроме того, принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ, вправе Министерство экономического развития РФ как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. Однако, несмотря на названные широкие полномочия Президента и исполнительной власти в рамках Закона, многолетний практический опыт его применения показал, что он не универсален и не в состоянии регламентировать все стороны процесса размещения оборонного заказа. В настоящее время выявлены существенные недостатки и противоречия Закона о размещении заказов в случае его применения в целях размещения оборонного заказа на ремонт кораблей и судов ВМФ, устранить которые, даже с учетом требований ФЗ от 27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе», без непосредственной модернизации закона невозможно. Основной недостаток — требование Закона о заключении государственных контрактов с конечным перечнем необходимых к исполнению работ, а также по твердой фиксированной цене. В связи с технической сложностью современных кораблей и судов ВМФ, как следствие — и самого процесса судоремонта, до проведения детальной дефектации материальной части практически невозможно определить степень ее изношенности либо масштаб поломки (аварии), а следовательно, трудоемкость судоремонта, перечень и количество подлежащих замене комплектующих, перечень и количество расходных материалов, подлежащих применению в процессе выполнения работы, а также степень необходимой производственной кооперации. Кроме того, может возникнуть необходимость в разработке технологической документации. Определение какой-то примерной расчетной стоимости непременно ведет к неоправданным рискам, каждый из которых неблагоприятно сказывается на государственных интересах (нарушение боеготовности флота, нерациональный расход бюджетных средств либо их хищение). В случае если расчетный объем работ при исполнении ремонта, необходимых комплектующих элементов и расходных материалов не отвечает фактическому состоянию материальной части и оказался заниженным, то фиксированная цена, по которой заключен государственный контракт, оказывается заниженной. Вместе с тем по Закону стоимость контракта увеличивать запрещено. Другой вариант развития ситуации — получение по факту выполнения работ головным исполнителем (исполнителем) убытков. В случае если расчетный объем необходимых работ, комплектующих и расходных материалов по результатам дефектации окажется завышенным, фиксированная цена, по которой заключен государственный контракт, также окажется значительно завышенной. Исходя из изложенного следует, что во избежание риска получения убытков для головного исполнителя (исполнителя) оборонного заказа либо получения ремонта с низким качеством, а также нерационального расходования или фактического хищения средств бюджета ремонт кораблей и судов ВМФ, в соответствии с действующим Законом, следует проводить в два этапа. Первый — размещение заказа на проведение дефектации нуждающейся в ремонте материальной части и проведение дефектации, второй — размещение заказа на ремонт и непосредственное выполнение ремонта. На первом этапе будет установлен окончательный и достоверный объем работ, перечень комплектующих изделий и расходных материалов. Однако и после этого окончательно определить фактическую стоимость ремонта практически невозможно, так как не будет достоверно известна стоимость всех комплектующих, необходимых к использованию расходных материалов и услуг контрагентов (исполнителей). И только после расчета стоимости приобретенных сырья, материалов и комплектующих, а также работ и услуг сторонних организаций (привнесенных затрат) можно будет в пределах некой погрешности рассчитать стоимость ремонта, которая не останется постоянной, поскольку на нее будут влиять различные процессы, происходящие в экономике (инфляция, сезонный спрос и так далее, вплоть до времени года, погодных условий и др.). В дальнейшем на втором этапе в результате торгов появится возможность выгодно разместить контракт, что не исключает возможность снижения начальной цены государственного контракта и уменьшения бюджетных расходов. Вместе с тем этот путь приведет к значительной потере времени, а возможно, и к дополнительному расходованию бюджетных средств, связанному с необходимостью дважды разбирать и собирать подвергаемую ремонту технику. Следовательно, этот способ размещения заказа, не противоречащий действующему Закону, во избежание срыва боевой готовности флота рационально использовать только в отдельных случаях при наличии запаса времени на ремонт кораблей. Закон о поставках товаров для государственных и муниципальных нужд, в частности ст. 55, предусматривает и другой способ размещения оборонного заказа — у единственного исполнителя без проведения торгов. Относительно рассматриваемой темы — ремонт кораблей и судов в системе ВМФ — это возможность осуществления размещения заказа у головного исполнителя (исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента РФ. Однако и в этом случае исключений Законом не предусмотрено, поскольку также требуется заключать государственные контракты с полным перечнем подлежащих исполнению работ по фиксированной цене. И вновь уже перечисленные факторы становятся препятствием на пути скорейшего и качественного исполнения ремонта кораблей. Такие противоречия требований Закона с реальностью состыковать невозможно, Закон необходимо корректировать. Один из наиболее вероятных путей устранения противоречий видится в законодательном разрешении возможности заключать государственные контракты по ориентировочной цене, в пределах лимитов бюджетных ассигнований, с условием утверждения окончательной стоимости ремонта (государственного контракта) по мере его исполнения с учетом фактических затрат головного исполнителя (исполнителя) и жестко определенного норматива рентабельности. В таком случае головной исполнитель (исполнитель), в соответствии с требованиями ст. 6 ФЗ «О государственном оборонном заказе», по мере исполнения контракта должен будет обосновывать цену продукции (работы в целом, по ее разделам и отдельным этапам), а государственный заказчик, в соответствии со ст. 5 названного ФЗ, обязан только осуществить контроль за использованием головным исполнителем (исполнителем) финансовых средств, выделенных на выполнение оборонного заказа. При этом смысл и цель проведения торгов не теряются, поскольку в процессе проведения торгов на право заключения государственного контракта определять победителя можно, к примеру, исходя из предложенной низшей цены стоимости определенных работ. Также требуется решить другую проблему, вызванную необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов и снижения коррупционных рисков в процессе исполнения государственных контрактов, заключенных с единственным исполнителем, либо государственных контрактов, заключенных без фиксированной цены и перечня подлежащих исполнению работ. Так, в настоящее время Законом о размещении заказов четко не определена процедура, в соответствии с которой головной исполнитель, а впоследствии и исполнитель были бы обязаны проводить закупки необходимых для исполнения оборонного заказа комплектующих изделий, расходных материалов либо выбирать исполнителей работ (контрагентов) по наиболее выгодным для заказчика условиям. Получив контракт, головной исполнитель (исполнитель) самостоятельно определяет способ выбора поставщиков и исполнителей (контрагентов), что, как правило, приводит к нерациональному расходованию бюджетных средств либо различного рода злоупотреблениям. С точки зрения наличия коррупционных рисков у головного исполнителя (исполнителя), самостоятельно определяющего способ закупки комплектующих и материалов, а также выбора исполнителей (контрагентов) всегда есть возможность произвести закупки у «нужного» поставщика по завышенной и ничем не оправданной стоимости либо выбрать «нужного» исполнителя (контрагента), также выполняющего работы по завышенным расценкам, что приводит к дополнительному риску неоправданных бюджетных затрат и снижению валового объема выполненного ремонта в рамках фиксированно выделенных объемов бюджетных ассигнований. В практике прокурорских проверок такие факты выявляются часто. В этом случае полагаем необходимым закрепить в Законе обязанность головных исполнителей (исполнителей) размещать заказы на поставку комплектующих и расходных материалов, а также по выбору исполнителей (контрагентов) путем проведения торгов. При этом также необходимо обязать головного исполнителя (исполнителя) следовать требованиям Закона о поставках товаров для государственных и муниципальных нужд либо разработать более простые процедуры отбора поставщиков (исполнителей). Однако в любом случае в состав комиссии по размещению заказа необходимо включать представителей государственного заказчика, поскольку именно заказчик заинтересован в наибольшем объеме выполненных ремонтных работ в пределах фиксированно выделенных лимитов бюджетного финансирования. Кроме того, поскольку, как сказано выше, в настоящее время головной исполнитель и привлеченные им исполнители (контрагенты) получают прибыль не только от самостоятельно выполненных работ, но в том числе от привнесенных затрат, есть и другая проблема, вызывающая нерациональный расход бюджетных средств и коррупционные риски. Так, прибыль при расчете цены определяется единственным поставщиком по согласованию с государственным заказчиком в зависимости от удельного веса в затратах материальных расходов, расходов на оплату труда, сумм начисленной амортизации и прочих расходов или на основании расчетной величины прибыли, обеспечивающей условия эффективного функционирования единственного поставщика в зависимости от потребности в инвестициях в основные средства, с учетом расходов по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей, установленных законодательством РФ, и процентов по кредитам <1>. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства РФ от 25 января 2008 г. N 29 «Об утверждении Правил формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем».
С учетом изложенного возникают два основных вопроса, интересующих как заказчика, так и головного исполнителя (исполнителя). Первый — учет затрат и их минимизация, второй — определение уровня рентабельности в процессе производства. Первому вопросу посвящена изложенная выше часть статьи. Второй вопрос частично решен Методическими рекомендациями по определению уровня рентабельности при производстве продукции (работ, услуг) оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу <2>. Рекомендациями установлен порядок определения уровня рентабельности исходя из расчетной величины прибыли, обеспечивающей условия эффективного функционирования организации, а также определения величины прибыли исходя из установленных нормативов отчислений от привнесенных и собственных затрат. ——————————— <2> Приказ Федеральной службы по тарифам от 15 декабря 2006 г. N 394.
В нашем случае особый интерес возникает при определении уровня рентабельности к привнесенным затратам. Анализ привнесенных затрат на предприятиях, выполняющих ремонт кораблей ВМФ в условиях заключения государственных контрактов с единственными исполнителями, показывает, что в случае исполнения работ в качестве единственного исполнителя у предприятия теряется интерес самостоятельно исполнять работы, поскольку прибыль можно получить, практически не выполняя работу. Так, у филиала «35 СРЗ» ОАО «ЦС «Звездочка», в 2009 г. получавшего контракты на конкурсной основе, контрагенты выполняли только 15% работ от общего объема, в 2010 г. в процессе перехода к условиям выполнения работ в качестве единственного исполнителя контрагенты выполнили свыше четверти работ от общего объема и в 2011 г., когда предприятие окончательно перешло на работу в качестве единственного исполнителя, контрагенты выполнили уже около 50% работ от общего объема. При этом расходы бюджетных средств увеличиваются в геометрической прогрессии, а объем услуги остается прежним. Таким образом, с целью увеличения максимальной заинтересованности предприятий в выполнении работы собственными силами и снижения нерационального расходования бюджетных средств необходимо максимально снизить норматив рентабельности предприятий на привнесенные затраты либо сократить такую рентабельность до 0% с обязательной компенсацией собственных затрат предприятия на обеспечение привнесенных затрат.
