О ПРАВОВОМ ПОНЯТИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА
Т. А. МОСКОВЕЦ
Московец Т. А., адъюнкт кафедры гражданского права Военного университета, майор юстиции.
Государственный оборонный заказ следует рассматривать как составную часть общего государственного заказа, направленного на удовлетворение государственных нужд посредством осуществления соответствующих поставок продукции для государственных нужд. Данный вывод подтверждается законодателем, закрепившим в п. 2 ст. 2 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» положение о том, что поставки по оборонному заказу являются одним из видов поставок продукции для федеральных государственных нужд.
Государственный оборонный заказ предусматривает поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Государственный оборонный заказ, по сути, является составной частью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Одной из основных задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства.
Военный потенциал России как совокупность ее экономических, морально-политических и военных ресурсов определяет уровень и масштабы угроз государству в военной сфере и, как следствие, уровень и масштабы угроз национальной безопасности Российской Федерации в целом. Именно поэтому государство должно заботиться о том, чтобы его вооруженные силы были мощными, мобильными, располагали современными средствами защиты, профессионально использовали все виды военной техники и оружия, имели эффективную боеспособность и боеготовность. Высокий уровень обороноспособности государства обеспечивает развитая и эффективная экономика, опирающаяся на новейшие достижения научно-технического прогресса, что позволяет не только удовлетворять материальные потребности общества, но и производить все необходимые для укрепления оборонного потенциала страны материальные средства: новые образцы вооружения и военной техники, запасы стратегического сырья, продовольствия и других компонентов оборонного потенциала страны, военно-научные исследования, строительство военных объектов и т. д.
В современной России проводится комплекс мероприятий, которые обеспечивают Вооруженные Силы материальными средствами, необходимыми для решения стоящих перед ними задач. Основу этого комплекса мероприятий составляет государственный оборонный заказ.
Следует отметить, что для российского законодательства весьма характерно, и даже традиционно, особое регулирование отношений, связанных с поставками товаров для удовлетворения потребностей государства. Так, еще в дореволюционном гражданском законодательстве такие правоотношения регламентировались Положением о казенных подрядах и поставках, предусматривавшим особенности заключения договоров поставки и подряда с казной (т. е. с государством). Такие договоры могли быть заключены только посредством торгов или запечатанных объявлений. Торги проводились путем записи предложений желающих вступить в договор с казной относительно цены товаров или подрядных работ. Казенное учреждение принимало то предложение, которое было наиболее выгодно государству. Заключение договоров посредством запечатанных объявлений состояло в том, что казенное учреждение публиковало объявление, в котором содержалось указание о предмете договора и некоторых его условиях, а также приглашение потенциальным поставщикам и подрядчикам делать свои предложения. Такие предложения предъявлялись в запечатанных пакетах, которые вскрывались одновременно. Расчет был на то, что каждый желающий вступить в договор с казной, опасаясь более привлекательных предложений со стороны конкурентов, будет стараться предложить наиболее выгодные для государства условия.
Законодательные акты о государственных подрядах и поставках принимались также после революции, в период нэпа. Можно назвать, в частности, Закон «О государственных подрядах и поставках» 1923 г., который в целях защиты интересов государства устанавливал специальные правила, регулирующие отношения по поставкам с участием в качестве заказчика государственных учреждений и государственных предприятий. В дальнейшем с формированием административно-командной системы управления экономикой, когда практически все поставки продукции и товаров осуществлялись на основе плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления, нарядов), нужда в особом регулировании отношений, связанных с поставками продукции и товаров для удовлетворения государственных потребностей, отпала.
Переход к рыночным методам регулирования экономических отношений вновь вызвал необходимость разработки специальных законодательных актов, учитывающих специфику отношений по поставкам товаров для удовлетворения государственных потребностей.
В соответствии со ст. 525 ГК РФ поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд (п. 2 ст. 530 ГК РФ).
Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования. Федеральные государственные нужды — это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.
Необходимо отметить, что законодатель четко определяет цели поставок продукции для федеральных государственных нужд:
— создание и поддержание на должном уровне государственных материальных резервов Российской Федерации;
— поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности;
— обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации;
— реализация федеральных целевых программ.
Нормы гражданско-правового характера, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, закреплены в различных правовых актах, среди которых основными являются ГК РФ и специальные законы о поставке товаров для государственных нужд: Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ, Федеральный закон «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ, Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ, Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.
Иерархия перечисленных актов устанавливается в п. 2 ст. 525 ГК РФ. Первая его часть предусматривает, что к соответствующим отношениям должны применяться правила о договоре поставки, если иное не предусмотрено данным Кодексом. А вторая часть устанавливает, что к отношениям по поводу поставки товаров для государственных нужд субсидиарно применяются законы о поставке товаров для государственных нужд.
Таким образом, ГК РФ, во-первых, рассматривает нормы о поставке для государственных нужд как специальные, а во-вторых, в специальную норму о данном виде договора помещает отсылку к закону, такой закон и все включенные в него нормы приравниваются к специальным нормам ГК РФ, посвященным тому же виду договора. Исходя из изложенного, очевидно, следует, что общие положения о поставке применяются к поставке для государственных нужд, если федеральными законами, регулирующими государственный заказ, не установлено иное.
Поставка товаров выполняется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд. По государственному контракту на поставку товаров для государственных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров. Государственный контракт и договор поставки для государственных нужд, как следует из п. 5 ст. 454 ГК РФ и п. 2 ст. 525 ГК РФ, являются видом договора купли-продажи и разновидностью договора поставки (подвид поставки), так как товары покупаются не для личного, семейного, домашнего потребления. От договора поставки как такового они отличаются целью продажи и приобретения товаров (государственные нужды) с участием в поставках государственных органов — государственных заказчиков либо по их указанию иных лиц. При этом государственные потребности обеспечиваются за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. Государственным контрактом этот договор именуется потому, что одной из его сторон выступает государственный заказчик, размещающий заказы на товары для государственных нужд. Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
На основании проведенного анализа федеральных законов, регулирующих отношения по поставкам продукции для государственных нужд, а также подзаконных актов, принятых в их развитие, можно сделать вывод о том, что под государственным заказом следует понимать механизм, в том числе совокупность нормативных правовых и иных актов, предусматривающий поставки продукции, выполнение работ и предоставление услуг для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.
Отметим, что поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации является одной из приоритетных целей поставок продукции для федеральных государственных нужд. Данные правоотношения регулируются целым рядом нормативных правовых актов, и прежде всего ранее упомянутым Федеральным законом «О государственном оборонном заказе». Данный Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа, а также дает определения основных терминов, используемых законодателем в данной области.
Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» предусматривает заключение государственного контракта между государственным заказчиком и головным исполнителем после утверждения государственного оборонного заказа, а не наоборот.
При этом государственный контракт заключается не сразу после утверждения государственного оборонного заказа, а лишь через некоторое время, необходимое для конкурсного размещения заказа. В случае конкурсного размещения оборонного заказа временной промежуток между утверждением основных показателей оборонного заказа и заключением государственного контракта может составить от двух месяцев и более. Этот период необходимо учитывать государственному заказчику при расчете срока получения от поставщика результата работ по заключаемому государственному контракту.
В состав государственного оборонного заказа могут быть включены:
а) научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию, модернизации, утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
б) научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по развитию исследовательской, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы организаций в целях обеспечения выполнения оборонного заказа, а также повышения мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации;
в) серийное производство и поставки вооружения и военной техники, а также комплектующих изделий и материалов;
г) производство вещевого и военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров;
д) работы по ремонту и модернизации вооружения и военной техники, надзору за их состоянием, а также утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
е) другие работы по обеспечению обороноспособности и безопасности Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» государственным заказчиком по закупкам вооружения и военной техники, проведению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также по созданию новых технологий производства вооружения и военной техники может быть только федеральный орган исполнительной власти, имеющий в своем составе войска и военные формирования.
Таким образом, в самом общем виде сущность государственного оборонного заказа можно продемонстрировать следующей схемой: возникновение потребности в войсках — формирование и подача заявок на удовлетворение потребности войск — утверждение заявок на удовлетворение потребности войск — размещение заказа по утвержденным заявкам — выполнение государственных контрактов, заключенных по результатам размещения заказа, — удовлетворение потребности войск.
