(Семенов А. С.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 1)
ИНСТИТУТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ <*>
А. С. СЕМЕНОВ
——————————— <*> Semenov A. S. Institute for interaction of state authorities, municipal bodies and prosecutor’s office.
Семенов А. С., аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Статья посвящена институту взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами. В ней раскрываются цели взаимодействия указанных органов. Определяются основные направления функционирования института. Рассматриваются наиболее результативные, оправдавшие себя на практике формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.
Ключевые слова: институт, взаимодействие, прокуратура, органы государственной власти, муниципальные органы.
The institute for interaction of state, municipal and prosecutorial bodies is highlighted by the author and the article shows objectives of interaction thereof, defines main trends in the functioning of above institute. Best practices and forms of interaction of prosecutorial, state and municipal bodies are given as well.
Key words: institute, interaction, prosecutor’s office, state authorities, municipal bodies.
В настоящей статье мы решили обратиться к проблематике института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами (далее — институт взаимодействия). Этот вопрос до настоящего времени комплексно не рассматривался в теории прокурорского надзора, поэтому возьмем на себя смелость сделать первые шаги в этом направлении. Институт взаимодействия, на наш взгляд, подпадает под категорию «социальный институт», который представляет собой совокупность лиц, организаций, учреждений, материальных средств, обеспечивающих определенную общественную потребность посредством функционирования системы взаимосогласованных, целесообразно ориентированных стандартов поведения <1>. ——————————— <1> См.: Социология. Основы общей теории: Учебник / Отв. ред. Г. В. Осипов, Л. Н. Москвичев. М., 2009. С. 900.
Следует иметь в виду, что в социальных науках (прежде всего, в социологии и юриспруденции) понятие «институт» трактуется более широко, поскольку оно не всегда предполагает наличие четко выраженной структуры и кодифицированных правил поведения членов института. Так, институт взаимодействия как один из социальных институтов внешне есть совокупность лиц (прокуроры, судьи, государственные служащие), а содержательно — совокупность стандартизованных образцов поведения правомочных лиц, обеспечивающих правозащитную функцию государства. Указанные стандарты поведения воплощаются в социальных ролях, характерных для системы органов власти (роль прокурора, судьи, депутата и т. д.). Взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами по укреплению законности организуется и осуществляется с учетом возложенных на них функций, полномочий соответствующих должностных лиц. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» <2> органы прокуратуры, являясь единой федеральной централизованной системой, осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472 (с послед. изм.).
На органы прокуратуры возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Они же участвуют в правотворческой деятельности, а также в рассмотрении дел судами. В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы власти вместе с органами власти субъектов обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений. Из всего вышесказанного следует, что многофункциональная деятельность органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов во многом совпадает по цели и задачам, т. е. имеет много точек соприкосновения, что создает благоприятную базу для успешного взаимодействия этих органов по осуществлению правозащитной деятельности. В связи с этим можно сделать вывод о том, что у органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов просматривается общий вектор взаимодействия — это укрепление законности в стране, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Тесная взаимосвязь органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами позволяет объединить усилия этих органов, концентрированно и эффективно использовать их информационный, организационный, правовой, интеллектуальный и иной потенциал в деле укрепления законности в стране. Хорошо отлаженное взаимодействие органов прокуратуры и органов государственной власти, муниципальных органов позволяет: — серьезно пополнять (обогащать) их информационную базу, особенно в процессе проведения правового мониторинга законодательства и правоприменительной практики; — повышать профессиональный уровень работников (особенно муниципальных органов), в том числе их правовую культуру, как необходимое условие достижения позитивных результатов в их служебной деятельности; — избегать дублирования в работе, исполнения мероприятий, уже выполненных другим органом (проведение проверок, осуществление профилактических мер и т. д.) <3>; ——————————— <3> К примеру, с принятием Президентом РФ Указа от 11.12.2010 N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» возникла ситуация возможного дублирования органами прокуратуры возложенных на руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по координации работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения правопорядка. В связи с этим указанными органами корректируются планы основных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов субъектов Российской Федерации по борьбе с преступностью.
— повышать качество и эффективность надзорно-контрольных и иных действий (мероприятий); — добиваться экономии сил и средств, т. е. при меньших затратах труда и материальных ресурсов достигать более высоких результатов; — достигать большей открытости, доверительности, уважительности между работниками органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов, готовности оказывать посильную помощь в работе, необходимости понимания того, что и те и другие работники, будучи государственными служащими, обязаны делать все от них зависящее для укрепления законности в стране. В процессе исследования взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами у нас сложилось собственное представление об этом институте. Для получения более полной картины этой деятельности рассмотрим основные направления, по которым осуществляется взаимодействие указанных органов, и его основные формы. Как нам представляется, основными направлениями взаимодействия являются: 1) взаимодействие в рамках координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, оно охватывает: — участие в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов; — совместную разработку комплексных программ по борьбе с преступностью; 2) взаимодействие по вопросам правотворчества: — участие в рабочих группах, комитетах и комиссиях по подготовке проектов нормативных правовых актов, их обсуждении на заседаниях указанных структур публичной власти; — составление правовых заключений по таким документам; 3) взаимодействие в процессе профилактики правонарушений охватывает: — надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; — организацию и осуществление работы по правовому просвещению; 4) процессуальное взаимодействие в судопроизводстве <4>. ——————————— <4> В сфере судопроизводства взаимодействие его участников осуществляется преимущественно на основе норм действующих процессуальных законов и состоит из процессуальных и частично из организационных отношений. Поэтому в контексте данной статьи считаем необходимым упомянуть и процессуальное взаимодействие в судопроизводстве. Более подробно с процессуальными формами взаимодействия, например в уголовном процессе, можно ознакомиться в монографии Ф. М. Кобзарева. Проблемы взаимодействия прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства. М., 2006 (глава III).
Далее кратко рассмотрим возможные формы взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами. Выполнение стоящих перед органами прокуратуры, органами государственной власти и муниципальными органами задач в сфере правозащитной деятельности предполагает наличие своевременной, достоверной и полной информации в этой области, позволяющей, в частности, анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений, собственную деятельность и деятельность других органов, намечать и реализовывать меры, адекватные этим обстоятельствам. Обладание соответствующей информацией — необходимое условие организации работы органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов. Пополнению информационной базы способствует взаимный обмен соответствующими сведениями, материалами, документами между органами прокуратуры, органами государственной власти и муниципальными органами. Речь в первую очередь должна идти об обмене статистической, правовой, методической и научной информацией. Тесные деловые контакты прокурорских работников и работников органов власти, как с помощью имеющихся средств массовых коммуникаций, так и при личных встречах, их участие в разного рода совместных мероприятиях, например в совещаниях, заседаниях коллегий, научно-практических конференциях и семинарах, учебных занятиях, в том числе участие в мероприятиях, проводимых органами государственной власти и муниципальными органами, серьезно пополняют информационную базу названных органов, позволяют своевременно получать интересующую их информацию. Эта работа должна осуществляться в строго организационных, заранее согласованных рамках, в том числе путем заключения соответствующих соглашений между органами прокуратуры, органами государственной власти и муниципальными органами, в которых, насколько это возможно, перечисляются те материалы, которые следует направлять в соответствующие органы, и указываются сроки совершения этих действий. Практика работы названных органов свидетельствует, что любые организационные меры подобного рода вносят упорядоченность в их деятельность, совершенствуют информационно-обменную работу. Как мы уже упоминали выше, взаимодействие органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами осуществляется в процессе координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такая деятельность, прежде всего, связана с разработкой и выполнением комплексных программ по борьбе с преступностью. Некоторые разделы таких программ невозможно подготовить без прямого участия прокуратуры и других правоохранительных органов. Взаимодействие названных органов также осуществляется в процессе проведения координационных совещаний, организуемых прокурором. Руководители, иные работники органов государственной власти и муниципальных органов приглашаются на такие совещания в качестве наблюдателей или лиц, информирующих участников координации о деятельности органов власти <5>. ——————————— <5> См.: раздел III п. 7 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 N 567 // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958 (с послед. изм.).
Одной из форм взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами является проведение совместных комплексных проверок исполнения законов. Такие мероприятия позволяют более точно выявлять нарушения законодательства и более обстоятельно устанавливать причины нарушений и условия, способствующие этому. Для проведения комплексных проверок создаются рабочие группы, состоящие из работников органов прокуратуры и контрольных органов государственной власти. Проверка начинается после проведения подготовительной работы по сбору и анализу информации о деятельности проверяемых организаций, а также утверждения планов рабочей группы <6>. ——————————— <6> Например, по поручению Президента РФ в 2009 г. Генеральная прокуратура РФ и Контрольное управление Президента РФ провели комплексную проверку деятельности госкорпораций. Подробнее о мероприятии см. новостную ленту на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в Internet. URL: http://genproc. gov. ru/news/genproc/.
Важной формой взаимодействия является совместная подготовка проектов нормативных правовых актов. Как по предложению органов представительной и исполнительной власти всех уровней, так и по собственной инициативе органы прокуратуры участвуют в работе по подготовке проектов нормативных правовых актов. Это участие обычно выражается в: — совместной разработке проектов соответствующих нормативных правовых актов, в том числе и с участием других заинтересованных органов; — совместном обсуждении подготовленных проектов нормативных правовых актов, в том числе с приглашением представителей других органов; — совместной или параллельной (каждый орган самостоятельно), но согласованной подготовке письменных заключений на проекты нормативных правовых актов, принятие (издание) которых намечается органами представительной или исполнительной власти <7>. ——————————— <7> Помимо этого, органы прокуратуры и органы власти совместно могут рассматривать заключения независимой антикоррупционной экспертизы, проводимой гражданами и организациями, и направлять им мотивированный ответ.
Не менее важным является участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти и муниципальных органов. Прокуроры могут присутствовать на заседаниях названных органов (наличие у прокурора только права совещательного голоса либо статуса наблюдателя) и принимать участие в их работе (участие предполагает наличие права прокурора выступать на заседании). При этом участие прокуроров в заседаниях органов, на которые не распространяется их надзорная компетенция, преследует цель непосредственного получения информации о порядке и ходе рассмотрения вопросов, в подготовке которых органы прокуратуры принимали непосредственное участие. Такое участие необходимо при рассмотрении названными органами вопросов состояния преступности и законности в целом, выработке решений и рекомендаций, определении приоритетов, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными правоохранительными органами <8>. ——————————— <8> См.: Кузьмин В. А., Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс», 2007. С. 21.
Взаимодействие названных органов также осуществляется: — в процессе совместного участия в совещаниях, собраниях, коллегиях и других форумах; — в процессе совместного участия в предупредительных мероприятиях (повышение правовой культуры населения, пропаганда правовых знаний с привлечением СМИ); — в процессе проведения совместной учебы работников органов прокуратуры, государственной власти и муниципальных органов (лекции, семинары, круглые столы, деловые игры); — в процессе консультирования друг друга по широкому спектру вопросов, затрагивающих интересы обоих органов. Выше было изложено наше представление института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, раскрыты направления и основные формы такого взаимодействия. В силу ограниченности объема статьи мы не ставили перед собой задачу подробной детализации рассматриваемых вопросов, но постарались высказать свое мнение, опираясь на современное видение этого института внешнефункциональной деятельности прокуратуры.
Список использованной литературы
1. Социология. Основы общей теории: Учебник / Отв. ред. Г. В. Осипов, Л. Н. Москвичев. М., 2009. С. 900. 2. Кобзарев Ф. М. Проблемы взаимодействия прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Монография. М., 2006 (глава III). 3. Кузьмин В. А, Китрова Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс», 2007. С. 21.
