The legal base which has created preconditions for formation and activity of bodies of Office of Public Prosecutor during the Post-Soviet period Is investigated.
Key words: a transition period, democratization, a lawful state, Office of Public Prosecutor, legality, the concept of judicial reform.
С распадом СССР Россия становится, как и все большие советские республики, самостоятельным, суверенным и независимым государством. Политические и экономические преобразования, демократизация общественных отношений, курс на утверждение правового государства не могли не коснуться органов прокуратуры. В этой связи надо заметить, что значительным событием в истории органов прокуратуры стала реализация Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» <1>. ——————————— <1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 28.11.1991. N 48. Ст. 1661.
Большое влияние на положение прокуратуры в условиях переходного периода оказало принятие Верховным Советом РСФСР Постановления от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы РСФСР» <2>. Данное Постановление стало основополагающим правовым актом для проведения судебной реформы, основным критерием для подготовки соответствующего законодательства. ——————————— <2> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
В дальнейшем проводимая в России судебная реформа выдвинула необходимость научной разработки ее основных направлений; определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породило серьезные дискуссии о дальнейшем существовании прокурорского надзора. Одна часть ученых-правоведов, политических деятелей выступали за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, мотивируя недопустимостью государственного вмешательства в частные дела. В качестве обоснования своего подхода противники «сильной» прокуратуры ссылались на то, что в России прокуратура представляет собой рудимент советской тоталитарной системы, что, в свою очередь, является тормозом общественного прогресса. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею. Решение проблем становления и развития судебной системы в России нередко напрямую связывается с ограничением функций органов прокуратуры <3>. ——————————— <3> Жуйков В. М. Право человека и власть закона. М., 1995; Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5; и др.
Сторонники иной точки зрения убеждены в том, что необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный орган правоохраны и проведение реформирования институтов прокуратуры в целях усиления защиты прав и свобод граждан, укрепления законности путем определения новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Процесс реформирования должен учитывать отечественные традиции, уровень социально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для чего необходимо использовать формы и методы прокурорской деятельности, которые уже зарекомендовали себя с положительной стороны <4>. ——————————— <4> Бойков А. Д., Скворцов К. Ф., Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры. М., 1998; Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис. … д. ю.н. М., 2001.
Именно основываясь на позиции ученых-правоведов, выступавших, как уже было сказано выше, за сужение полномочий прокуроров, разработчиками Концепции судебной реформы (являвшимися противниками «сильной» прокуратуры) был разработан и внесен в Верховный Совет РФ проект Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако в дальнейшем депутатский корпус предпочтение отдал проекту, подготовленному Генеральной прокуратурой РФ, который и был принят 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ. Закон «О прокуратуре Российской Федерации» <5> начал действовать с 18 февраля 1992 г., в нем нашли отражение, хотя и в концентрированной форме, основные принципы организации деятельности российской прокуратуры. Некоторые из них отражают особенности политического и государственного строительства в условиях Российской Федерации. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» был зафиксирован ряд положений, устанавливающих цели и задачи, правовые основы, принципы организации и деятельности российской прокуратуры. Так, в статье первой Закона устанавливалось, что прокуратура Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В статье второй Закона оговаривалось, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Предусматривалось, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Законом «О прокуратуре РФ» и другими законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, международными и межгосударственными договорами (ст. 3 Закона «О прокуратуре РФ» (в ред. 1992 г.)). Органы прокуратуры Российской Федерации составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации; осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны; информируют органы государственной власти и управления, а также население о состоянии законности, что закреплялось в статье четвертой Закона. ——————————— <5> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 20.02.1992. N 8. Ст. 366.
В соответствии с вышесказанным, прокуроры республик в составе РФ, краев, областей, городов и районов систематически информируют соответственно Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, правительство республик, местные органы самоуправления, а также трудовые коллективы и общественные организации о состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению. Создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускаются, говорилось в п. 4 ст. 4 Закона. Прокуроры в своей служебной деятельности не были связаны решениями политических партий и массовых общественных движений. Кроме того, Законом «О прокуратуре РФ» было принято положение о том, что прокуроры не вправе заниматься по совместительству какой-либо оплачиваемой деятельностью, кроме как преподавательской, научной и творческой, предусматривалось п. 5 ст. 4 Закона <6>. ——————————— <6> Закон 1979 г. «О прокуратуре СССР» это положение относил к числу требований, предъявляемых к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, а не к принципам организации деятельности прокуратуры.
Надо сказать, что закрепленные в Конституции РФ, в Законе «О прокуратуре РФ», а также в других законах принципы регулируют не только порядок организации органов прокуратуры, но и деятельность прокуроров, как по установлению, так и по устранению нарушений закона. Закрепленные в Законе принципы организации и деятельности органов прокуратуры носили общеобязательный характер, т. е. их соблюдение предъявлялось не только к прокурорам, но и ко всем органам государственной власти и управления, политическим партиям и общественным движениям, должностным лицам, за законностью деятельности которых осуществляется надзор прокуратуры. Эти принципы были обязательны и для граждан, за соблюдением законов которыми прокуроры осуществляют надзор. Из этого следует, что в целом Закон 1992 г. «О прокуратуре РФ» особо концентрирует внимание прокуроров на безотлагательном использовании предоставленных им полномочий для преодоления командно-бюрократических преград, которые тормозят ускорение обращенного к человеку законодательства, защиты прав и свобод граждан. В правовом государстве гарантом стабильности общества, социального комфорта и защищенности человека становится закон. В этой связи главной целью прокуратуры является стремление сохранить его верховенство, обеспечить единство и укрепление законности. Надо также отметить, что Закон «О прокуратуре РФ» исключил из компетенции прокуратуры такие нормы, как «борьбу с нарушениями законов об охране социалистической собственности», «борьбу с преступностью и другими правонарушениями», «обеспечение неотвратимости ответственности за преступление», «разработку совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений», «координацию деятельности правоохранительных органов». Также он не содержал в себе положений, которые способствовали бы преломлению негативных тенденций, укоренившихся в деятельности прокуратуры, ее привязке к политической конъюнктуре власти. На каждую появляющуюся в стране проблему, связанную с борьбой против роста преступности в той или иной сфере общественной жизни, противоречиями регионального законодательства федеральным законам и т. п., реакция прокуратуры, как и других правоохранительных органов, выражалась не в поиске и выработке конструктивных мер, а в стремлении увеличения штата сотрудников, создания новых подразделений: исправительно-трудовых, экологических, транспортных и других спецпрокуратур, различных новых отделов и управлений, которые раздробляли структурную систему прокуратуры и единую политику прокурорского надзора и, как правило, мало чем способствовали эффективности борьбы с преступностью и укреплению законности. На основании проведенного анализа надо полагать, что, скорее всего, каждая из этих вновь созданных структур сращивалась с ведомством, по линии которого она была создана, работала на собственный интерес, составляла собственную, нередко искусственно формируемую, статистику и другие показатели. Нередко имитация работы прикрывалась цифровыми показателями. В этой связи нельзя не согласиться с В. Н. Синюковым в том, что неэффективность, застой и работа на собственный интерес нашли свою теоретическую почву в концепции независимости суда, прокуратуры, милиции при отсутствии полноценного местного самоуправления и демократических механизмов именно подконтрольности (зависимости) правоохранительного блока от местных общин, что не могло не повлечь «марионеточность судебно-прокурорского и милицейского аппарата от бюрократической региональной администрации, представленной сначала партийным органом, а затем государственными чиновниками» <7>. ——————————— <7> Синюков В. Н. Указ. соч. С. 403.
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о том, что, несмотря на произошедшие изменения в правовом положении прокуратуры, которые существенно потеснили ее в правах, чему в первую очередь способствовала Концепция судебно-правовой реформы 1991 г., она не в полной мере была воспринята законодателем при принятии Закона «О прокуратуре РФ». Между тем обстановка, складывающаяся в условиях переходного периода, потребовала укрепления законности в зарождающемся правовом государстве. Исторические предпосылки указывали, что для этого необходимо создать сильный централизованный орган, способный в условиях переходного периода установить в государстве законность. Как и прежде, таким органом должна была стать прокуратура, но для этого необходимо было пересмотреть правовой статус прокуратуры, сохранить в России сильную прокуратуру. Реализация сказанного происходила посредством принятия федеральных законов, которые призваны закрывать пробелы, допущенные законодателем при принятии нормативно-правовых актов. Все эти факты свидетельствуют о том, что развитие российской прокуратуры после принятия Закона 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» характеризуется немалой противоречивостью, сложностью и недосказанностью. На настоящий момент место и роль прокуратуры в системе органов государства главным образом определяются федеральными законами, которые призваны совершенствовать Закон «О прокуратуре Российской Федерации». Однако надо сказать, что вопрос о назначении российской прокуратуры до сих пор остается дискуссионным, одним из самых обсуждаемых.
