Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»

(Зайцева А. Г.) («Вестник ВАС РФ», 2012, N 7)

КОММЕНТАРИЙ К ПОСТАНОВЛЕНИЮ ПЛЕНУМА ВАС РФ ОТ 23 МАРТА 2012 Г. N 15 «О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ» <1>

А. Г. ЗАЙЦЕВА

——————————— <1> См.: Вестник ВАС РФ. 2012. N 5. С. 83 — 87.

Зайцева Алена Григорьевна, заместитель начальника управления частного права ВАС РФ, кандидат юридических наук.

Ключевые слова: прокурор, арбитражный процесс, процессуальный истец, косвенный иск.

В России вопросы компетенции прокуратуры в различных сферах жизнедеятельности общества и государства не теряют своей актуальности на протяжении последних десяти лет. Комментируемое Постановление Пленума ВАС РФ является ярким свидетельством того, что концепция участия прокурора в арбитражном процессе не оставалась неизменной со времени принятия Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) 2002 г. Законодатель, ограничивая компетенцию прокурора по обращению в арбитражный суд определенным перечнем дел (ст. 52 АПК РФ), руководствовался необходимостью устранения условий для дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, необходимостью повышения ответственности органов публичной власти. На тот момент полномочия прокурора, очень широкие, были закреплены в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре РФ) и процессуальных кодексах. Внесение изменений в арбитражное процессуальное законодательство на первый взгляд серьезно ограничило полномочия прокурора в рамках экономического оборота, в том числе по защите государственных интересов. В действительности же, лишившись возможности инициировать рассмотрение дел в арбитражном суде, прокуратура тем не менее сохранила за собой все остальные меры прокурорского реагирования при осуществлении общего надзора за исполнением законов. Однако без судебного механизма эти меры, видимо, не были достаточно эффективными <2>. Причины кроются, возможно, в существующей структуре органов публичной власти с не вполне понятными ролью и местом прокуратуры в этой структуре, а также в неопределенности концепции защиты интересов государства в экономическом обороте. ——————————— <2> См. стенограмму доклада Генерального прокурора РФ Ю. Чайки на заседании Совета Федерации (URL: http://www. council. gov. ru/lawmaking/sf/report/443/).

Сегодня специальные полномочия прокурора по обращению в арбитражный суд предусмотрены целым рядом федеральных законов, в том числе Гражданским кодексом РФ (далее — ГК РФ) и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Очевидно, что законодатель после принятия АПК РФ 2002 г. пошел по пути предметного, с указанием конкретных ситуаций, расширения компетенции прокурора по участию в судопроизводстве в арбитражных судах. Впрочем, на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, в котором проблема участия прокурора в арбитражном процессе решается более радикально: объем его полномочий фактически доведен до уровня дореформенного периода (см. ч. 1 ст. 41 АПК РФ 1995 г.) <3>. Время покажет, какое направление в конечном счете будет выбрано. ——————————— <3> Законопроект N 290811-5 (внесен членами Совета Федерации).

Интересно, что вопросы компетенции прокуратуры в последнее десятилетие активно обсуждаются на международном уровне, разработаны определенные стандарты, что с очевидностью свидетельствует об актуальности этой проблемы не только для России. Отправным пунктом можно считать Рекомендацию Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона», где в качестве общего подхода было предложено ограничить полномочия прокурора рамками уголовной юстиции, посредством которой и защищать публичные интересы. В 2005 г. Венецианской комиссией был проанализирован Закон о прокуратуре РФ и сделан вывод о его несоответствии указанной Рекомендации и сложившемуся в европейских странах пониманию роли и места прокуратуры в демократическом государстве <4>. Однако в тексте заключения были сделаны важные посылки, позволяющие учитывать особое значение института прокуратуры в отдельных странах (как правило, на постсоветском пространстве, но не только). В частности, не отрицается возможность наделения прокурора полномочиями вне рамок уголовной юстиции, в том числе по защите государственных интересов в гражданском и административном судопроизводстве, а также возможность инициировать рассмотрение дел в судах в интересах законности <5>. При этом выдвигаются следующие жесткие требования: недопустимо дублирование функций органов власти; вмешательство прокурора в каждом конкретном случае должно быть обоснованно; такое вмешательство должно быть исключительным (если иначе невозможно защитить охраняемые интересы). ——————————— <4> Opinion N 340/2005 (URL: http://www. venice. coe. int/site/dynamics/N_Opinion_ef. asp? L=E&OID;=340). <5> Так как в настоящей статье речь идет об арбитражном процессе, то не обсуждаются бесспорные полномочия прокурора, связанные с защитой лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно защищать свои интересы (инвалиды, несовершеннолетние и др.). Наделение прокурора такого рода полномочиями не считается недопустимым.

Наконец, в 2011 г. исследовательское подразделение Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) изучило роль прокурора за пределами сферы уголовного права с точки зрения практики этого суда <6>. В заключении анализируются решения ЕСПЧ по заявлениям, поданным в том числе против России <7>. Выводы, к которым пришли эксперты, в целом созвучны доводам, изложенным в заключении Венецианской комиссии. При этом роль прокурора в защите публичных интересов ни в коем случае не отрицается, однако сделан акцент на четком определении компетенции прокуратуры, исключении дублирования полномочий органов власти, достаточном обосновании каждого конкретного случая вмешательства прокурора в судебный процесс. Таким образом, сложно говорить о некоем общем правиле, скорее, в каждом конкретном случае ЕСПЧ оценивает, насколько вмешательство прокурора было необходимым и каковы его последствия. ——————————— <6> URL: http://www. echr. coe. int/NR/rdonlyres/CA6EAC0D-C65A-4603-815D-7DA97E94050C/0/RAPPORT_RECHERCHE_Role_public_prosecutor_EN. pdf. <7> См.: решения ЕСПЧ по делам Menchinskaya v. Russia («Менчинская против России»), Batsanina v. Russia («Бацанина против России»), Sakhnovskiy v. Russia («Сахновский против России»), Korolev v. Russia («Королев против России»).

Вопрос о полномочиях прокурора в гражданском судопроизводстве, а особенно в арбитражном процессе, должен решаться исходя из задач органов прокуратуры в целом и необходимости соблюдения баланса между полномочиями органов власти и прокуратуры, а также между интересами публичным и частным. Комментируемое Постановление и является результатом поиска столь нужного баланса. Немаловажную роль в его подготовке сыграло соображение, что коль скоро законодатель допускает возможность вмешательства прокурора в сферу экономики, в том числе путем подачи исков, и наделяет прокурора определенными полномочиями в рамках арбитражного процесса, реализация поставленных перед ним задач и имеющихся полномочий должна быть эффективной. Прокомментируем отдельные пункты Постановления. «1. В силу пункта 3 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры участвуют в рассмотрении дел арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством. Таким образом, арбитражным судам при определении полномочий прокурора по обращению в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) либо по вступлению в дело, рассматриваемое арбитражным судом, следует руководствоваться статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ, Кодекс). С учетом части 1 статьи 202 и части 1 статьи 207 АПК РФ, поскольку главой 25 Кодекса не установлено иное, полномочия прокурора на участие в делах об административных правонарушениях определяются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Арбитражным судам следует иметь в виду, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (статьи 1253, 222 Гражданского кодекса Российской Федерации). В случаях, если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ». В п. 1 Постановления предлагается общий подход к определению компетенции прокурора по обращению в арбитражный суд. Как уже было сказано, политика ограничения полномочий прокурора в экономическом обороте проводилась непоследовательно, в результате чего параллельно существуют норма ч. 1 ст. 52 АПК РФ, достаточно жестко ограничивающая компетенцию прокурора, и положения других федеральных законов, в которых закреплены полномочия прокурора инициировать рассмотрение отдельных категорий дел в арбитражных судах. При этом ни ГК РФ, ни какой-либо другой федеральный закон не определяют порядок судопроизводства, поэтому не могут использоваться для определения полномочий прокурора по обращению с исками в арбитражные суды. С момента принятия АПК РФ у судов всегда существовали сомнения в правомочиях прокурора обращаться с заявлениями в арбитражные суды по делам, не указанным в ст. 52 названного Кодекса. Из текста п. 1 Постановления следует, что ВАС РФ принял за основу расширительный подход к толкованию ст. 52 АПК РФ. Таким образом, арбитражные суды рассматривают с участием прокурора не только дела, предусмотренные в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, но и другие дела в случаях, предусмотренных федеральным законом. В п. 1 приводятся такие случаи — положения КоАП РФ, а также положения ст. 1253 и 222 ГК РФ <8>. ——————————— <8> Соответствующее толкование ст. 222 ГК РФ, допускающее обращение прокурора в арбитражный суд с иском в публичных интересах о сносе самовольной постройки, дано в информационном письме Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 (п. 2), а также в Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 (п. 22).

Последствием обращения прокурора в арбитражный суд по делам, не предусмотренным законом, является прекращение производства по делу применительно к ч. 1 ст. 150 АПК РФ. «2. По делам, указанным в пункте 1 настоящего Постановления, прокурор вправе вступить на любой стадии процесса применительно к части 5 статьи 52 АПК РФ. Если прокурор обращается в арбитражный суд с заявлением о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд отказывает во вступлении прокурора в дело, о чем выносит определение. К такому определению применяются правила, установленные соответственно статьей 50 или 51 АПК РФ». В соответствии со ст. 52 АПК РФ различаются две формы участия прокурора в арбитражном процессе: обращение с исковым заявлением (заявлением), когда прокурор инициирует дело, и вступление прокурора в уже начавшийся процесс рассмотрения (далее — вступление в дело). И в том, и в другом случае это возможно только по делам, названным в ст. 52 АПК РФ и других федеральных законах. Статус прокурора при вступлении в дело будет определяться положениями ст. 50 или 51 АПК РФ о третьих лицах в зависимости от наличия или отсутствия у прокурора самостоятельных требований относительно предмета спора. Возможность вступить в дело на любой стадии его рассмотрения означает, что прокурор, даже если он не участвовал при рассмотрении дела в суде первой инстанции, может обратиться с апелляционной (кассационной, надзорной) жалобой на указанное решение, а также с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам (п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам»; п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции»). Кроме того, в п. 2 комментируемого Постановления предусмотрены последствия обращения прокурора с заявлением о вступлении в дело по делам, не предусмотренным федеральным законом. Суд в этом случае отказывает ему во вступлении в дело. «3. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ). Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на пункт 1 статьи 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта. В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ. Разъяснения относительно оспаривания ненормативных правовых актов, содержащиеся в настоящем Постановлении, применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия». В п. 3 комментируемого Постановления закреплен подход к толкованию абзаца второго ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Наиболее важный аспект этого подхода заключается в определении характера интереса прокурора, обращающегося с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта. В юридической литературе прокурора нередко называют процессуальным истцом, имея в виду, что он не имеет собственного материального интереса в исходе судебного разбирательства и не является участником спорных правоотношений, обращаясь в суд в интересах другого лица (например, в государственных интересах). Тем не менее, как представляется, у прокурора есть не только процессуальный интерес, но и самостоятельный интерес в деле, вытекающий из целей, задач, а также обязанностей органов прокуратуры по обеспечению исполнения законов на территории Российской Федерации. Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия. Если при обращении в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор связан лишь правилами о подведомственности конкретного дела арбитражному суду, то при оспаривании ненормативных правовых актов ВАС РФ ограничил возможность его обращения наличием публичного интереса в оспаривании такого акта. Нормативный правовой акт в принципе затрагивает интересы неопределенного круга лиц, публичный интерес при его оспаривании не подлежит сомнению. Что касается индивидуального акта правоприменения, то публичный интерес в его оспаривании, если он имеется, не столь очевиден. Рассмотрим для примера ситуацию с выдачей местной администрацией коммерческой организации разрешения на строительство АЗС. Допустим, принято решение о выдаче такого разрешения. На первый взгляд этот ненормативный правовой акт непосредственно касается только прав и законных интересов частного лица — коммерческой организации. Однако он может создавать угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, если, например, строительство ведется на территории, не предназначенной для размещения пожаро — и взрывоопасных объектов <9>. В соответствии с п. 3 комментируемого Постановления прокурор вправе оспорить такой акт, поскольку выступает не в интересах организации, которая не заинтересована в признании акта недействительным, а в публичных интересах, в том числе в интересах жителей муниципального образования. Теперь обратим внимание на обратную ситуацию: местная администрация своим решением отказала организации в выдаче разрешения на строительство. Такое решение затрагивает лишь интересы самой организации, следовательно, оспорить этот акт в арбитражном суде может только названная организация, но не прокурор. ——————————— <9> См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 11.10.2011 N 6474/11.

В п. 3 Постановления также разъясняются последствия обращения прокурора в интересах частного лица. Суд в этом случае прекращает производство по делу, что не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в суд с соответствующим заявлением. «4. При обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки. Арбитражный суд оставляет заявление прокурора без рассмотрения применительно к пункту 5 части 1 статьи 148 АПК РФ, если установит, что оспариваемой сделкой не нарушаются публичные интересы, на которые указывает прокурор в своем обращении. 5. В случае если после принятия арбитражным судом заявления прокурора к производству и возбуждения производства по делу стороны в соответствии с частью 6 статьи 4 АПК РФ заключили соглашение о передаче спора на рассмотрение третейского суда, суд продолжает рассмотрение дела по существу, не оставляя заявление прокурора без рассмотрения. 6. Если дело, возможность обращения по которому предусмотрена в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, рассмотрено третейским судом, прокурор вправе оспаривать решение третейского суда либо возражать против его принудительного исполнения, если решение затрагивает интересы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (далее — публично-правовое образование), не участвовавших в третейском разбирательстве». Положения п. 4 — 6 Постановления являются результатом поиска баланса между участниками гражданского оборота, с одной стороны, и публичными интересами — с другой. Согласно ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований. Соответствующие договоры могут содержать оговорку о передаче вытекающих из них споров на рассмотрение третейского суда или арбитража. Это автоматически исключает соответствующие споры из компетенции государственного суда, поскольку АПК РФ содержит четкий алгоритм действий арбитражного суда при наличии между сторонами заключенного третейского соглашения (п. 5 ч. 1 ст. 148 АПК РФ — оставление иска без рассмотрения). В п. 4 комментируемого Постановления предлагается учитывать наличие или отсутствие публичного интереса в оспаривании сделки и применении последствий ее недействительности. Согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 24.05.2011 N 16402/10 право требовать признания указанных в абзаце третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ сделок недействительными предоставлено прокурору в целях защиты публичной собственности и публичных интересов. В продолжение высказанной правовой позиции п. 4 допускает оспаривание прокурором сделки даже при наличии в договоре третейской оговорки, если прокурор обосновал, а суд установил, что данной сделкой нарушаются публичные интересы. В противном случае суд оставляет исковое заявление прокурора без рассмотрения. В п. 5 разъясняется, что в случае обращения прокурора в арбитражный суд с исковым заявлением стороны оспариваемой сделки не могут передать дело на рассмотрение третейского суда и дело рассматривается арбитражным судом по существу. В п. 6 в полном соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ о защите прав лиц, не участвовавших в третейском разбирательстве, интересы которых затрагивает решение третейского суда, указано на право прокурора оспорить решение третейского суда либо возражать против его принудительного исполнения. Разумеется, речь идет о решениях третейского суда по спорам, вытекающим из сделок, совершенных указанными в ч. 1 ст. 52 АПК РФ лицами <10>. ——————————— <10> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 26.05.2011 N 10-П; Определение Конституционного Суда РФ от 04.06.2007 N 377-О-О.

Следует также отметить, что в случае, если спор рассмотрен третейским судом, у прокурора появляется возможность оспорить в арбитражном суде уже не сделку как таковую, а решение третейского суда либо возможность возражать против принудительного исполнения такого решения. «7. Применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора в том случае, если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления. Отказ прокурору в восстановлении пропущенного срока не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ с ходатайством о восстановлении пропущенного этим лицом срока. При вступлении прокурора в дело со ссылкой на положения части 5 статьи 52 АПК РФ необходимо иметь в виду, что на прокурора распространяются требования о соблюдении процессуального срока обращения с жалобой на судебный акт. 8. При рассмотрении исков прокурора о признании сделки недействительной и о применении последствий недействительности ничтожной сделки необходимо исходить из того, что начало течения срока исковой давности определяется по правилам гражданского законодательства таким же образом, как если бы за судебной защитой обращалось само лицо, право которого нарушено». Пункты 7 и 8 Постановления посвящены вопросам исчисления сроков подачи заявлений в арбитражный суд, когда с таким заявлением обращается прокурор. По общему правилу заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Выработанный в практике арбитражных судов подход всегда подчинял действия прокурора общим правилам исчисления сроков, поскольку для прокурора срок обращения «не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением» <11>. Таким образом, для прокурора срок подачи заявления не может исчисляться со дня окончания прокурорской проверки. В то же время этот срок невозможно исчислять и с момента, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ, поскольку в соответствии с закрепленным в Постановлении подходом прокурор оспаривает ненормативный правовой акт не в интересах конкретного лица, а в публичных интересах или интересах неопределенного круга лиц. В связи с этим ВАС РФ разъяснил, что для прокурора срок подачи заявления исчисляется со дня издания ненормативного правового акта. ——————————— <11> Постановление Президиума ВАС РФ от 16.11.2010 N 8476/10. См. также п. 11 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 12.11.2001 N 15/18 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности», согласно которому течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права, независимо от того, кто обратился за судебной защитой: само лицо, право которого нарушено, либо в его интересах другие лица в случаях, когда закон предоставляет им право на такое обращение.

Очевидно, что прокурору исчисляемый таким образом срок обращения с заявлением трудно будет соблюсти, поэтому в п. 7 комментируемого Постановления подтверждается возможность восстановления пропущенного по уважительной причине срока и предлагаются определенные критерии, по которым следует оценивать уважительность причин пропуска. Условия восстановления пропущенного срока предполагают большую активность прокурора, оперативное реагирование на сообщения организаций и граждан о допущенных нарушениях, столь же оперативное принятие мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений. При подготовке комментируемого Постановления активно обсуждался предложенный представителями Генеральной прокуратуры РФ пример: местной администрацией выдано разрешение на строительство развлекательного комплекса на территории скотомогильника; прокурор узнает об этом в ходе прокурорской проверки и обращается в суд за пределами срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ. Можно также допустить (для целей обсуждения), что срок подачи заявления был пропущен по неуважительной причине. Возникает вопрос: должен ли суд формально оценить причины пропуска и, признав их неуважительными, прекратить производство по делу либо, учитывая потенциальную общественную опасность строительства, рассматривать дело, несмотря на причины пропуска срока <12>? Как представляется, ответ на вопрос заключается в необходимости учитывать принцип равенства всех перед законом и судом, имея в виду предъявление одинаковых требований к участникам процесса и применение одинаковых последствий за их несоблюдение, следовательно, прокурор не может получать необоснованных преимуществ перед другими участниками процесса. На это ориентируют и комментируемые пункты Постановления. ——————————— <12> В этом, а также во многих других аналогичных случаях, когда суды, ссылаясь на общественную значимость обращения прокурора, не считают возможным отказать ему в рассмотрении дела по формальным основаниям, прежде всего возникает вопрос, по каким причинам прокурор, обладая широкими полномочиями в уголовной и административной сферах, в качестве способа защиты публичных интересов выбирает именно обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта.

«9. При обращении в арбитражный суд в порядке части 1 статьи 52 АПК РФ, а также при обжаловании судебных актов прокурор обязан соблюдать требования к форме и содержанию обращений в арбитражные суды, предусмотренные Кодексом (статьи 125, 193, 199, 209, 263, 274, 294 АПК РФ). Применительно к статье 125 АПК РФ прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, — указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со статьей 128 АПК РФ. Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа». Общая посылка п. 9 Постановления заключается в необходимости соблюдения прокурором всех тех требований к обращению в арбитражный суд, предусмотренных АПК РФ, что в полной мере согласуется с принципом равенства всех перед законом и судом. Кроме того, при обращении с заявлением о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности прокурору необходимо указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и его уполномоченный орган. В делах данной категории интерес у прокурора не может быть абстрактным, поскольку сделку заключают конкретные лица и так же конкретен интерес этих лиц. Но в целом, конечно, интерес прокурора охватывается понятием публичного интереса. В случаях, когда сделка совершена органами государственной власти или органами местного самоуправления, вопрос о публично-правовом образовании и его уполномоченном органе очевиден: речь идет о том публично-правовом образовании, чьим имуществом распорядился орган, заключивший сделку. Если сделка совершена государственным или муниципальным унитарным предприятием или государственным учреждением, то необходимо указать публично-правовое образование, являющееся собственником имущества предприятия или учреждения. Если сделка совершена юридическим лицом, в уставном капитале которого есть доля публично-правового образования, также следует указать это публично-правовое образование. В п. 9 комментируемого Постановления уполномоченный орган определяется как орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и исполняет обязанности. Как правило, это органы, которые управляют и распоряжаются собственностью Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (например, для Российской Федерации таким органом будет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (см. Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 432); в субъектах — правительство субъекта или иной исполнительный орган, в муниципальном образовании — местная администрация и пр.). Определение уполномоченных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляется на основании Федеральных законов от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «10. Предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, в лице уполномоченного органа о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца». В п. 10 комментируемого Постановления решаются некоторые вопросы исков, сходных по конструкции с так называемым косвенным, или производным, иском. Нередко иски в защиту государственных интересов выделяются в отдельную категорию, хотя они характеризуются теми же признаками, что и косвенные иски: обращение в суд направляет лицо, не имеющее материального интереса в исходе дела, непосредственным выгодоприобретателем является лицо, в интересах которого предъявлен иск. Традиционно обратившееся лицо рассматривают в качестве процессуального истца, а лицо, в защиту интересов которого подан иск, называют материальным истцом <13>. Важно, что в п. 10 определяется процессуальный статус публично-правового образования, в интересах которого выступает прокурор. Такое образование является истцом и выгодоприобретателем по заявленному требованию. ——————————— <13> См., напр.: Ярков В. В. Косвенные иски: проблемы теории и практики // Корпоративный юрист. 2007. N 11; Рожкова М. А. Средства и способы правовой защиты сторон коммерческого спора. М., 2006.

Ситуация усложняется, когда речь идет о сделке, совершенной юридическим лицом, в уставном капитале которого есть доля публично-правового образования. В этом случае лицом, имеющим косвенный интерес, выступает в первую очередь участник юридического лица, совершившего оспариваемую сделку, т. е. само публично-правовое образование, а не прокурор. Следовательно, прокурор, обращаясь с иском о признании такой сделки недействительной, выступает в защиту косвенного интереса публично-правового образования. Получается, что в данном случае и прокурор, и публично-правовое образование являются процессуальными истцами, в качестве материального истца должно выступать само юридическое лицо, совершившее оспариваемую сделку. Между тем в п. 10 и в этом случае истцом названо публично-правовое образование. Что касается юридического лица, совершившего оспариваемую сделку, то, по всей видимости, оно будет выступать в качестве ответчика. Некоторое несоответствие п. 10 теоретическим конструкциям вызывает интерес, но с точки зрения практического применения не имеет четко выраженных последствий. Если бы за основу был взят подход, согласно которому истцом является само юридическое лицо, то прокурор обращался бы в защиту прав конкретного юридического лица, что не вполне соответствовало бы духу комментируемого Постановления. С учетом положений п. 17, согласно которому юридическое лицо, совершившее сделку, признанную недействительной по иску прокурора, выступает взыскателем по требованию о применении последствий ее недействительности, серьезных противоречий в вопросе о статусе этого юридического лица в процессе удалось избежать. «11. Истец в деле, производство по которому возбуждено на основании искового заявления прокурора, пользуется всеми процессуальными правами истца, извещается судом о времени и месте рассмотрения дела, вправе приводить свои доводы и соображения относительно требований, предъявленных прокурором, в том числе поддерживать требования прокурора либо возражать против их удовлетворения. Арбитражный суд вправе по ходатайству прокурора истребовать от истца и иных лиц необходимые доказательства с соблюдением требований статьи 66 АПК РФ. Истец и другие лица, участвующие в деле, производство по которому возбуждено на основании заявления прокурора, представляют арбитражному суду свои объяснения об известных им обстоятельствах, имеющих значение для дела, в письменной или устной форме в порядке, предусмотренном статьей 81 АПК РФ. Дело, производство по которому возбуждено на основании заявления прокурора, может быть окончено заключением мирового соглашения при условии участия в нем всех заинтересованных лиц, в том числе прокурора». Положения п. 11 посвящены процессуальному статусу истца в деле, инициированном прокурором. Помимо традиционных прав лица, участвующего в деле, предусмотренных в ст. 41 АПК РФ, истцу принадлежит право поддерживать требования прокурора, а также возражать против его требований. Определенные ограничения содержит последний абзац п. 11 в отношении вопроса о заключении мирового соглашения. По делам, инициированным прокурором, мировое соглашение допускается при условии участия в нем не только сторон, но и прокурора. «12. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца или ответчика права требовать рассмотрения дела по существу. В случае если истец или ответчик заявит о рассмотрении дела по существу, дело подлежит дальнейшему рассмотрению. Ходатайство о продолжении рассмотрения дела по существу может быть заявлено устно; в этом случае оно заносится в протокол судебного заседания и удостоверяется подписью заявителя (пункт 6 части 2 статьи 155 АПК РФ). Отказ истца от иска по делам, предусмотренным абзацами вторым и третьим части 1 статьи 52 АПК РФ, не препятствует рассмотрению дела, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора». Прокурор как истец вправе отказаться от предъявленного им иска. Суд не связан таким отказом и рассматривает дело по существу, если хотя бы одна сторона в любой форме потребовала рассмотрения. Равным образом и отказ от иска материального истца не связывает суд и не приводит к безусловному прекращению производства по делу, если прокурор требует рассмотрения дела по существу. «13. Участие в деле истца не является основанием для освобождения прокурора от участия в судебном разбирательстве и выполнения им обязанностей, установленных процессуальным законодательством. В силу статьи 65 АПК РФ прокурор, вне зависимости от формы его участия в деле, должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений. Суд вправе потребовать от прокурора объяснений об обстоятельствах, имеющих значение для дела, в соответствии со статьей 81 АПК РФ. Встречный иск по делу, производство по которому возбуждено на основании заявления прокурора, может быть предъявлен истцу. В этом случае арбитражный суд привлекает истца в качестве ответчика по встречному иску». Независимо от позиции истца в деле прокурор и после обращения в суд продолжает нести обязанности, связанные с доказыванием обстоятельств, которыми он обосновывает свои требования и возражения. В случае если ответчик предъявляет встречный иск в деле, инициированном прокурором, иск может быть предъявлен только материальному истцу по делу. «14. Выплата денежных сумм, причитающихся экспертам и свидетелям, привлеченным к участию в деле по ходатайству прокурора, производится за счет средств федерального бюджета применительно к части 3 статьи 109 АПК РФ. В случае удовлетворения требований прокурора расходы федерального бюджета по выплате денежных сумм экспертам и свидетелям взыскиваются по правилам статьи 110 АПК РФ со стороны, против которой принят судебный акт. 15. Если по результатам рассмотрения арбитражным судом заявления прокурора принято решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации (часть 1 статьи 110 АПК РФ). 16. Возмещение убытков или выплата компенсации ответчику и другим лицам, чьи права и законные интересы нарушены обеспечением иска, принятым по ходатайству прокурора, осуществляется за счет казны Российской Федерации (статья 98 АПК РФ)». В п. 14 — 16 комментируемого Постановления обсуждаются вопросы несения и распределения судебных расходов в деле, производство по которому возбуждено по заявлению прокурора. Выработанный подход заключается в том, что за процессуальные действия прокурора отвечает казна Российской Федерации. Расходы, связанные с назначением экспертизы, вызовом свидетелей в случаях, когда соответствующее ходатайство было заявлено прокурором, несет федеральный бюджет. Распределение судебных расходов по делам, инициированным прокурором, происходит по общим правилам ст. 110 АПК РФ. Если по инициативе прокурора назначена экспертиза или вызваны свидетели, соответствующие выплаты производятся за счет средств федерального бюджета. В случае если в последующем иск прокурора будет удовлетворен, указанные расходы федерального бюджета подлежат возмещению лицом, против которого принято решение суда. В случае отказа в удовлетворении требований прокурора судебные расходы лиц, в пользу которых принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации (см. также п. 15.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»). В таком же порядке возмещаются убытки, причиненные обеспечительными мерами, принятыми по заявлению прокурора. «17. В случае применения арбитражным судом последствий недействительности сделки по делам, указанным в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 АПК РФ, взыскателями являются участники такой сделки. Вместе с тем по ходатайству прокурора исполнительный лист, взыскателем по которому является лицо, в чьих интересах прокурор обращался в арбитражный суд, выдается прокурору, который предъявляет его к исполнению в порядке, установленном законодательством об исполнительном производстве. Прокурор вправе осуществлять контроль за исполнением решения суда, в том числе обращаться в суд, оспаривая решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя по исполнению такого исполнительного листа». В п. 17 комментируемого Постановления речь идет об определении выгодоприобретателя в случае применения последствий недействительности сделки, совершенной лицами, названными в ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Согласно позиции ВАС РФ взыскателями являются участники этой сделки. Как нетрудно заметить, п. 17 расширяет компетенцию прокурора, предоставляя ему право контролировать исполнение судебного акта, т. е. право оспаривать решения и действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя по исполнению соответствующего исполнительного листа. «18. Полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд (часть 2 статьи 52 АПК РФ) не могут быть переданы по доверенности иным лицам. Прокурор участвует в деле на основании служебного удостоверения. Иные работники прокуратуры участвуют в деле на основании служебного удостоверения и доверенности, оформленной в соответствии с федеральным законом и подписанной прокурором». Термин «прокурор» раскрывается в ст. 54 Закона о прокуратуре РФ, согласно которой под это понятие подпадает очень широкий круг лиц. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 52 АПК РФ круг прокуроров, которые имеют право направлять обращение в арбитражный суд, достаточно узок: прокуроры уровня субъекта Российской Федерации и их заместители (и приравненные к ним прокуроры). Таким образом, исковое заявление (заявление) могут подписать только прокуроры, названные в ч. 2 ст. 52 АПК РФ, причем это полномочие не может быть передано по доверенности другим лицам, в том числе прокурорам другого уровня. Что касается участия в рассмотрении поданного заявления, то таким правом обладают все иные лица, имеющие статус прокурора либо доверенность, выданную прокурором. Для участия в судебном процессе лицу, обладающему статусом прокурора, необходимо предъявить лишь свое служебное удостоверение, доверенность от прокуроров, названных в ч. 2 ст. 52 АПК РФ, не требуется. Вопрос о необходимости закрепления за прокурором специальных полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 62 АПК РФ, в частности отказ от иска, заключение мирового соглашения, решается достаточно просто. Поскольку прокурор является не представителем в смысле главы 6 АПК РФ, а непосредственно лицом, участвующим в деле, независимо от того, какой именно прокурор подписал исковое заявление, ему в силу закона принадлежат все те правомочия, что названы в ст. 62 АПК РФ. Иные работники прокуратуры, не являющиеся прокурорами, участвуют в деле на основании служебного удостоверения и доверенности, подписанной прокурором. Несколько иной порядок участия прокурора предусмотрен в п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому право направлять в арбитражный суд заявление о привлечении к административной ответственности имеют прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры. При рассмотрении дел об административных правонарушениях суды исходят из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ.

——————————————————————