Алексеева Лариса Геннадьевна, старший прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе.
В статье освещается деятельность прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Приводятся примеры надзорной деятельности при оспаривании нормативных актов.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, законодательная инициатива, мониторинг изменений федерального законодательства.
Regulatory legal acts: detection of corruption-related rules
L. G. Alekseyeva
The article focuses on the activities of the Public Prosecution Service for conducting counter-corruption examination of regulatory legal acts. It gives examples of supervisory activities in the course of disputing regulatory legal acts.
Key words: regulatory legal act, legislative initiative, monitoring of changes in federal legislation.
Большое значение в противодействии коррупции имеет проводимая органами прокуратуры экспертиза нормативных правовых актов на предмет выявления в них факторов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений и действий субъектов правоприменения.
Прокурорами субъектов Федерации Дальневосточного федерального округа повышена эффективность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В 2012 г. прокурорами изучено 44492 нормативных правовых акта, в 1760 из них выявлено 2679 коррупциогенных факторов, в целях исключения которых принесено 1449 протестов, в суд направлено 81 заявление, предъявлено 250 требований, внесено 26 представлений. В 2013 г. при изучении 14318 нормативных правовых актов в 741 установлено 1013 коррупциогенных факторов. Прокуроры принесли 666 протестов, направили в суд 5 заявлений, предъявили 57 требований, внесли 13 представлений.
Коррупциогенные нормы и факторы в региональных и муниципальных правовых актах выявлены во всех субъектах Федерации округа. Они с превышением компетенции определяли полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в различных сферах правоотношений, в том числе регулирующих предоставление государственных и муниципальных услуг, распоряжение собственностью, вопросы государственной и муниципальной службы. Правовыми нормами предусматривалось значительное число отсылочных, альтернативных норм, предоставлявших должностным лицам возможности вариативного принятия решений, устанавливались излишние административные барьеры, препятствовавшие реализации прав, гарантированных гражданам и юридическим лицам.
В результате прокурорского вмешательства в 2012 г. коррупциогенные факторы исключены из 1539 нормативных правовых актов, в 2013 г. — из 447. Остальные находятся в стадии приведения в соответствие с законом.
Нередко правовые акты издавались с превышением компетенции.
Так, в результате применения мер прокурорского реагирования признано незаконным и недействующим постановление главы администрации Хабаровского края, которым утверждалось Положение «О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края». Указанный нормативный правовой акт издан с превышением полномочий руководителя высшего исполнительного органа государственной власти края.
В 2012 г. прокурором Шкотовского района Приморского края принесено 7 протестов (удовлетворены) на нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, принятые за пределами компетенции, которыми в нарушение требований п. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ утверждены долгосрочные целевые программы. Между тем такие программы, реализуемые за счет местного бюджета, утверждаются администрацией муниципального образования.
До сих пор не исключено установление органами государственной власти субъектов Федерации округа незаконных льгот и гарантий для служащих.
К примеру, в Камчатском крае отдельные положения Закона края «О муниципальных должностях Камчатского края» незаконно устанавливали для лиц, замещающих муниципальные должности, право на сохранение денежного вознаграждения до устройства на новую работу либо доплаты до уровня прежнего денежного вознаграждения при освобождении от замещаемой муниципальной должности. По протесту прокурора края в нормативный правовой акт внесены изменения.
В этом же субъекте Федерации округа в нарушение требований федерального законодательства отдельные положения Закона «О государственной гражданской службе в Камчатском крае» содержали нормы о предоставлении государственным гражданским служащим гарантированной премии за выполнение особо сложных и важных заданий в размере не менее 16,67% от должностного оклада. Решением Камчатского краевого суда от 9 июля 2012 г. эта норма признана противоречащей федеральному законодательству.
Коррупциогенные факторы содержались в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения по предоставлению муниципальных услуг.
Только в 2012 г. органами прокуратуры Приморского края в 41-м муниципальном нормативном правовом акте, регулирующем отношения по предоставлению муниципальных услуг, выявлено свыше 70 коррупциогенных факторов, которые в результате применения мер прокурорского реагирования исключены.
К примеру, Дальнереченским межрайонным прокурором внесено требование об изменении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по постановке граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Этот правовой акт возлагал на граждан обязанность представлять не указанные в законе документы, не закреплял возможность представлять копии документов, необходимых для подтверждения статуса пенсионера и безработного гражданина, наличие которых дает право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
В Магаданской области по протесту прокурора исключены коррупциогенные факторы из административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение» (утв. Постановлением администрации муниципального образования «Поселок Армань» от 16 марта 2012 г. N 33), который возлагал на граждан обязанность представлять документы, не предусмотренные федеральным законодательством.
Только в 2013 г. прокуратурой г. Анадыря Чукотского автономного округа опротестованы 13 административных регламентов, определяющих порядок оказания муниципальных услуг гражданам в сфере образования, в которых не было регламентации процедуры приема документов, необходимых для предоставления услуги, что позволяло должностным лицам органов местного самоуправления принимать решения исходя из личной заинтересованности.
Нередко нормативные правовые акты органов местного самоуправления в нарушение требований антикоррупционного законодательства не содержали необходимых положений.
Так, в Чукотском автономном округе в уставах 8 муниципальных образований не предусматривалось обязанности соблюдения главами муниципальных образований, депутатами, выборными должностными лицами запретов и ограничений по службе. После вмешательства прокуратуры соответствующие изменения в уставы внесены.
Значительное количество коррупциогенных факторов выявлено в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, принятых в сфере использования и распоряжения муниципального имущества.
Пунктом 2.5 Положения о процедурах и критериях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования «Биробиджанский муниципальный район», утвержденного решением собрания депутатов муниципального образования «Биробиджанский муниципальный район» Еврейской автономной области, в нарушение требований закона предусматривалось, что в случае, если заявитель в течение двух месяцев после утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане не представляет в администрацию муниципального района кадастровый паспорт запрашиваемого им земельного участка, администрация муниципального района вправе принять решение о признании утратившим силу постановления об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане и перераспределить этот земельный участок.
В связи с удовлетворением протеста прокурора из акта указанный фактор исключен.
Прокурором Михайловского района Приморского края опротестовано 2 нормативных правовых акта, регулирующих порядок предоставления в аренду муниципального имущества, которыми органу местного самоуправления предоставлялось право заключать договоры аренды муниципального имущества без проведения конкурсных и аукционных процедур, что противоречит ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» и является коррупциогенным фактором, выразившимся в отказе от проведения конкурсных (аукционных) процедур.
В Республике Саха (Якутия) по протесту прокурора Ленского района из решения сельского Совета муниципального образования «Нюйский наслег» исключены коррупциогенные нормы, устанавливающие не предусмотренные законом критерии определения победителя торгов на право заключения договора аренды имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Требованиями ст. 9.1 Закона о прокуратуре и Приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» на прокуроров не возложено проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем органами прокуратуры субъектов Федерации Дальневосточного федерального округа осуществляется превентивная работа в сфере нормотворчества, по результатам которой выявляются не соответствующие федеральному законодательству правовые акты на стадии их разработки, что позволяет исключить негативное влияние уже принятого нормативного правового акта на правоприменительную практику в той или иной сфере правоотношений.
В 2012 г. прокуроры субъектов Федерации округа изучили 21431 проект нормативного правового акта, в 1101 из них содержались 2214 коррупциогенных факторов. В целях их устранения направлено 1050 информаций, результатом их реализации стало исключение коррупциогенных фактов из проектов. В 2013 г. прокурорами изучено 7732 проекта нормативных правовых актов, в 419 из которых содержалось 720 коррупциогенных факторов. По направленным прокурорами 406 информациям из 305 проектов исключены коррупциогенные факторы. По остальным ведется работа.
Так, с учетом предложения прокуратуры Камчатского края краевым Законодательным Собранием принято 4 краевых закона, которыми установлен порядок представления депутатами сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Определены полномочия комиссии Законодательного Собрания по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых ими, а также установлен Порядок размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатов.
Прокуратурой Амурской области в целях устранения коррупциогенных факторов 19 июня 2012 г. внесены замечания на проект Постановления Правительства области «О внесении изменений в Постановление Правительства Амурской области от 05.06.2008 N 126», которым утверждался Порядок предоставления мер социальной поддержки многодетным семьям. Вместе с тем право обращения граждан за получением мер социальной поддержки через представителя либо посредством почтовых отправлений, порядок такого обращения, процедуры внесудебного обжалования, приостановления и прекращения единой социальной выплаты (каким образом оформляется принятое решение, уведомляется ли и в какие сроки получатель выплаты и т. д.) не предусматривались. Замечания прокурора учтены, в новой редакции постановления коррупциогенные факторы исключены.
Прокуратурой Хабаровского края рассмотрен проект закона «О внесении изменений в закон Хабаровского края от 29.06.2011 N 100 «О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков на территории Хабаровского края», которым предлагалось в нарушение ст. 28 Земельного кодекса РФ ограничить до 18 лет возраст детей, родители которых имеют право приобрести бесплатно земельные участки. Замечания прокуратуры Хабаровского края учтены, указанный законопроект отклонен.
Допущенные должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления нарушения антикоррупционного законодательства при принятии нормативных правовых актов и их проектов вызывают необходимость осуществления сплошного мониторинга нормативных правовых актов и их проектов, активизации мер, направленных на предупреждение принятия коррупционных правовых актов. В связи с тем, что 87% зафиксированных прокурорами субъектов Федерации округа коррупциогенных актов и их проектов приходится на муниципальное нормотворчество, требуется уделить им повышенное прокурорское внимание.
