ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
А. В. ПАЛАМАРЧУК
Паламарчук Анатолий Владимирович, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, заслуженный юрист Российской Федерации.
В статье говорится о задачах прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, приводится практика такого надзора.
Ключевые слова: прокурорский надзор, органы местного самоуправления, задачи.
The challenges of prosecutorial supervision over implementation of laws by local government authorities A. V. Palamarchuk
The article states about the challenges of prosecutorial supervision over implementation of laws by local government authorities, gives practice of such supervision.
Key words: prosecutorial supervision, local government authorities, challenges.
Местное самоуправление — важная основа конституционного строя Российской Федерации, решающая значительную часть вопросов, определяющих социально-экономическую обстановку в государстве. Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления — традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора, охватывающее широкий спектр правоотношений. Работа органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в этой сфере построена на основе указаний Генерального прокурора РФ, изложенных в соответствующих организационно-распорядительных документах <1>, в том числе приказов Генерального прокурора РФ от 23 мая 2013 г. N 13-н «О недостатках в организации прокурорского надзора за исполнением требований федерального законодательства органами местного самоуправления» и от 21 июня 2013 г. N 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями». ——————————— <1> Приказы Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»; от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»; от 24 ноября 2008 г. N 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления»; от 10 сентября 2008 г. N 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»; от 26 ноября 2007 г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»; указание Генерального прокурора РФ от 8 августа 2011 г. N 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций».
В современный период меняются подходы к организации прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, происходит усиление межведомственного взаимодействия. Проводятся совещания при участии представителей органов государственной власти субъектов Федерации, муниципалитетов, региональных отделений Общероссийской общественной организации «Всероссийский Совет местного самоуправления», региональных ассоциаций — советов муниципальных образований субъектов Федерации. По итогам межведомственного сотрудничества выработан комплекс мер, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора в указанной сфере. В результате проделанной работы активизирован прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами местного управления. Совместно с муниципалитетами прокуроры участвуют в нормотворческом процессе, начиная со стадии подготовки правовых актов, инициируют их разработку и принятие, проводят антикоррупционную экспертизу таких актов, систематически информируют органы местного самоуправления о состоянии законности и правопорядка, необходимости приведения нормативных актов в соответствие с изменившимся законодательством. В 2012 г. более 90% замечаний прокуроров учтены при принятии соответствующих нормативных правовых актов, что позволило предупредить нарушения прав граждан и повысить качество нормотворческих процедур. Следует продолжить активную превентивную работу в сфере муниципального нормотворчества, так как нарушения в этой сфере носят устойчивый характер. Незаконные правовые акты принимаются по вопросам налогообложения, использования муниципального имущества, размещения муниципальных заказов на поставку товаров и предоставление услуг, прохождения муниципальной службы, в сфере землепользования, при установлении тарифов на жилищно-коммунальные услуги и нормативов их потребления, по вопросам применения бюджетного, земельного, лесного, природоохранного, административного законодательства. Принимаемые прокурорами меры реагирования в сфере муниципального нормотворчества позволяют восстановить законные права и интересы граждан и юридических лиц. К примеру, в Республике Марий Эл по инициативе Волжской межрайонной прокуратуры в судебном порядке признаны незаконными отдельные пункты Порядка учета и оплаты объемов питьевой воды на пожаротушение в г. Волжске, которые на жителей 2750 домовладений необоснованно возлагали обязанность по оплате воды, израсходованной на тушение пожаров. Прокуратуры нескольких районов Саратовской области принесли 55 протестов на нормативные правовые акты муниципальных образований, которыми предусматривались завышенные ставки земельного налога и налога на имущество физических лиц. Результаты проверок свидетельствуют о многочисленных нарушениях федерального законодательства, допускаемых муниципальными органами. На протяжении последних лет количество таких нарушений остается стабильно высоким и требует адекватных мер прокурорского реагирования. Только в первом полугодии 2013 года в деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления прокуроры выявили около 730 тыс. нарушений закона, в том числе около 80 тыс. незаконных нормативных правовых актов. В целях их устранения принесено более 103 тыс. протестов, внесено свыше 130 тыс. представлений, в суды предъявлено более 78 тыс. исков, предостережено о недопустимости нарушения закона более 13 тыс. должностных лиц. По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено около 82 тыс. муниципальных служащих, к административной — более 11 тыс. В следственные органы направлено 969 материалов прокурорских проверок для решения вопроса об уголовном преследовании, по которым возбуждено 642 уголовных дела. Первостепенное значение имеют вопросы обеспечения соблюдения органами местного самоуправления прав и свобод граждан, особенно социально уязвимых категорий — детей-сирот, инвалидов, пенсионеров, ветеранов. Задача органов прокуратуры — на корню пресекать любые нарушения прав граждан со стороны органов местного самоуправления, добиваться восстановления нарушенных прав в полном объеме и привлечения к установленной законом ответственности всех виновных лиц. Практика показывает, что зачастую именно органам прокуратуры удается сдвинуть с мертвой точки груз наболевших правовых проблем. В 2012 г. только после направления прокуратурой Краснодарского края в органы местного самоуправления 59 представлений и 1032 исковых заявлений в суд в защиту жилищных прав детям-сиротам было предоставлено 1622 квартиры. В 2013 г. прокуратура Варгашинского района Курганской области добилась восстановления жилищных прав 10 детей-сирот, нарушенных в результате бездействия органов местного самоуправления. Решения суда, вынесенные по результатам рассмотрения исковых заявлений прокурора, удовлетворены в полном объеме и исполнены. На современном этапе прокурорам следует продолжить активную правозащитную деятельность вне уголовно-правовой сферы. Целесообразно усилить надзор за соблюдением прав инвалидов на беспрепятственный доступ к муниципальным объектам социальной и транспортной инфраструктуры, а также иных социальных прав граждан, нуждающихся в государственной защите. Необходимо продолжить работу по пресечению нарушений закона органами местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса. По-прежнему распространены нарушения законодательства в области нормативного и тарифного регулирования жилищно-коммунальных услуг, подготовки и прохождения отопительного сезона. Прокуроры пресекают факты необоснованного использования организациями коммунального комплекса платежей граждан в собственных целях, предоставления услуг ненадлежащего качества либо прекращения поставок воды, тепла и иных ресурсов. Только органами прокуратуры Хабаровского края в 2010 — 2012 гг. в суды предъявлено 160 исков к органам местного самоуправления и эксплуатирующим организациям о возложении обязанности по обеспечению объектов коммунальной энергетики резервными источниками питания. В Самарской области после вмешательства прокуратуры администрация г. Новокуйбышевска выделила более 1 млн. руб. для реализации программы по развитию системы теплоснабжения города. Нарушения закона в деятельности органов местного самоуправления допускаются практически во всех сферах социально-экономической жизни общества, включая формирование и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, использование муниципального имущества, в том числе земельных участков. К примеру, по иску прокурора Калужской области возвращен в собственность Козельского района незаконно отчужденный по решению главы администрации района земельный участок размером около 1304 га, реализованный по заниженной более чем в 5 раз стоимости (ущерб составил 21 млн. руб.). Требуют принятия мер прокурорского реагирования случаи распоряжения муниципальным имуществом неуполномоченными должностными лицами, с превышением установленной компетенции, без согласия собственников, его неправомерного изъятия. В поле зрения прокуроров должны оставаться вопросы соблюдения органами местного самоуправления требований законодательства, регулирующего статус особо охраняемых территорий. Например, в Московской области судом удовлетворены требования прокурора о признании недействительными постановлений главы сельского поселения Бородинское, на основании которых в границах зон охраны Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника неправомерно разрешено дачное строительство, а также о признании возведенных строений самовольными постройками и их сносе. Принятыми мерами прокурорского реагирования пресечены также факты неправомерного использования земель памятника «Древний город Радонеж» и объекта культурного наследия «Ансамбль Ново-Иерусалимского монастыря XVII — XIX вв.» для целей строительства на основании незаконных правовых актов органов местного самоуправления. Следует жестко пресекать факты хищений бюджетных средств, их нецелевого и неэффективного расходования, а также сговоров на рынке закупок для муниципальных нужд, при наличии оснований — оперативно направлять материалы проверок в следственные органы. Например, должностные лица администрации одного из районов Республики Дагестан необоснованно включили в акты выполненных работ недостоверные сведения о выполнении работ по восстановлению аварийных дорог, присвоив более 10 млн. руб. По материалам проверки прокуратуры Республики Дагестан возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159, ч. 3 ст. 285 и ч. 2 ст. 327 УК РФ (подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков). В ноябре 2013 года Октябрьский районный суд Приморского края вынес приговор по ч. 4 ст. 159 УК (мошенничество) в отношении начальника финансово-экономического отдела администрации сельского поселения и главного бухгалтера отдела административно-хозяйственного обеспечения. С марта по сентябрь 2012 года указанные лица похитили из бюджета сельского поселения денежные средства на сумму более 1,1 млн. руб. В ходе предварительного расследования ущерб, причиненный бюджету сельского поселения, возмещен в полном объеме. Уголовное дело возбуждено по материалам прокурорской проверки. Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о многочисленных нарушениях муниципальными органами прав индивидуальных предпринимателей и хозяйствующих субъектов. Недопустимы ситуации, когда мероприятия по контролю проводятся без принятия соответствующих распоряжений об их проведении и без согласования с органами прокуратуры, неуполномоченными лицами либо с превышением предоставленных законом полномочий; когда проводятся плановые проверки, исключенные органами прокуратуры при формировании ежегодного плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Распространены факты принятия незаконных правовых актов, создающих административное давление на предпринимателей и препятствующих развитию бизнеса. К примеру, по протесту Владимирского природоохранного прокурора приведено в соответствие с требованиями федерального законодательства постановление главы Есиплевского сельского поселения Кольчугинского района, которым на хозяйствующие субъекты возложена не предусмотренная законом обязанность получать лицензию на сбор, складирование, перемещение, размещение и захоронение бытовых отходов и отходов производства I — V класса опасности. Прокуратура Дзержинского района Калужской области опротестовала решение главы поселка Товарково, установившего плату «за место торговли» при проведении поселковых праздников. В области землепользования и градостроительства широко распространены факты создания административных барьеров, связанных с введением не предусмотренных законодательством процедур и запретов, взиманием всевозможных поборов, волокитой при рассмотрении заявлений. Подобные нарушения успешно пресекаются средствами прокурорского надзора. Например, по представлению прокуратуры города Воронежа прекращена незаконная практика истребования администрацией города у хозяйствующих субъектов излишних документов при утверждении градостроительных планов и предоставлении земельных участков, а также затягивания сроков рассмотрения заявлений в отдельных случаях до 2 лет. В Краснодарском крае пресечены случаи незаконного возложения на хозяйствующие субъекты расходов по формированию земельных участков при проведении торгов. Необходимо усилить прокурорский надзор за соблюдением муниципальными органами требований законодательства в области охраны окружающей природной среды. Во всех регионах, где длительное время не решаются проблемы сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, прокурорам целесообразно реализовывать весь комплекс полномочий, включая обращение в суд. К примеру, в Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Самарской и Ярославской областях прокуроры в судебном порядке понуждали органы местного самоуправления к обустройству скотомогильников, находящихся в муниципальной собственности. В то же время практика прокурорского надзора свидетельствует о многочисленных нарушениях, допускаемых органами государственного контроля при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления. Только в 2012 г. в муниципальных органах Приволжского федерального округа проведено более 26,5 тыс. контрольно-надзорных мероприятий, половина из которых — внеплановые. По их результатам более 6,4 тыс. муниципальных служащих привлечены к административной ответственности, из них более 700 — повторно. В Пензенской области органы пожарного надзора неоднократно подвергали административному наказанию главу Серго-Поливановского сельсовета Вадинского района, которому выдавались заведомо невыполнимые предписания. Учитывая изложенное, прокурорам надлежит принципиально реагировать на факты неправомерного вмешательства органов контроля в деятельность муниципальных органов, предъявления заведомо невыполнимых требований, необоснованного привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления в качестве юридических лиц. При организации прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления прокурорам следует соблюдать пределы прокурорского надзора, взвешенно подходить к вопросам реализации надзорных полномочий в отношении муниципальных органов, оценивать возможные негативные последствия своих требований. Целесообразно исключить из практики случаи необоснованного вмешательства в деятельность муниципальных органов, предъявления к ним заведомо невыполнимых требований, в том числе направления запросов с неоправданно короткими сроками исполнения, неосновательного привлечения органов местного самоуправления к ответственности как юридических лиц, принятия мер прокурорского реагирования по формальным основаниям, а также максимально использовать возможности электронного документооборота, средств массовой информации, сети Интернет для получения необходимых сведений о работе муниципалитетов. Перед предъявлением в суд иска о понуждении органа местного самоуправления выполнить предусмотренные законом действия прокурор должен сначала внести представление либо объявить предостережение. Лишь в случае неисполнения требования прокурора необходимо обращаться в суд. Если органу местного самоуправления потребуется привлечение финансовых ресурсов, то необходимо активно участвовать в процессе принятия бюджета. В случае предъявления иска в суд следует устанавливать реальный срок для выполнения требований прокурора. Недопустимо дублирование прокурорами функций органов контроля при организации проверок органов местного самоуправления. При этом необходимо обеспечить координацию деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий в отношении муниципальных органов и учреждений в целях исключения дублирования таких проверок. Подводя итог изложенному, целесообразно перечислить основные задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления: — обеспечить законность нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, оперативно реагируя на изменения федерального законодательства; — усилить надзор за соблюдением прав инвалидов, детей-сирот, пенсионеров, ветеранов, а также социальных прав иных граждан, нуждающихся в государственной защите; — установить действенный надзор за законностью расходования и целевым использованием бюджетных средств, распоряжением муниципальным имуществом, размещением заказов в интересах муниципальных образований; по результатам проверок принимать исчерпывающий комплекс мер прокурорского реагирования, включая направление материалов проверки в следственные органы для принятия решения об уголовном преследовании виновных лиц; — обеспечить системный надзор за исполнением законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, жестко пресекать нарушения законодательства в области нормативного и тарифного регулирования жилищно-коммунальных услуг, подготовки и прохождения отопительного сезона, факты необоснованного использования организациями коммунального комплекса платежей граждан в собственных целях, предоставления услуг ненадлежащего качества либо прекращения поставок воды, тепла и иных ресурсов; — обеспечить режим законности использования муниципального имущества, в том числе при принятии нормативных правовых актов, распоряжении муниципальной собственностью, землей; — продолжить прокурорский надзор за соблюдением муниципальными органами прав индивидуальных предпринимателей и хозяйствующих субъектов; оперативно опротестовывать незаконные нормативные правовые акты, создающие административные барьеры и препятствующие развитию бизнеса, в том числе в области землепользования и градостроительства; — активизировать практику прокурорского надзора за соблюдением муниципальными органами требований законодательства, регулирующего охрану окружающей природной среды, а также правовой режим особо охраняемых территорий; — принимать исчерпывающий комплекс мер прокурорского реагирования по каждому факту неправомерного вмешательства органов контроля в деятельность муниципальных органов, предъявления заведомо невыполнимых требований, необоснованного привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления в качестве юридических лиц; — обеспечить законность, обоснованность и эффективность проводимых проверок в отношении органов местного самоуправления и принятых по их результатам решений; не допускать включение в ежегодный сводный план проведения проверок необоснованных проверок органов местного самоуправления; — обеспечить координацию деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий в органах местного самоуправления в целях исключения дублирования таких проверок. Действуя в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ, прогнозируя последствия принятия правовых решений, прокурорам целесообразно систематически проводить межведомственные совещания с органами местного самоуправления, использовать различные формы для юридического просвещения и повышения квалификации муниципальных служащих. Содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами местного самоуправления и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической обстановки в государстве, анализа практики прокурорского надзора и состояния законности в этой сфере.
