ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
А. В. ПАЛАМАРЧУК
Паламарчук Анатолий Владимирович, начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.
Статья посвящена проблеме защиты населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера средствами прокурорского надзора.
Ключевые слова: прокурорский надзор, промышленная безопасность, класс опасности, нарушения.
Pressing issues of prosecutorial supervision over implementation of laws on industrial safety
A. V. Palamarchuk
The article is dedicated to the problem of protection of population from Man-Induced emergencies by means of prosecutorial supervision.
Key words: prosecutorial supervision, industrial safety, level of danger, violations.
Активное развитие промышленного производства, являясь залогом благополучия общества, одновременно служит одним из основных источников опасности. В настоящее время в государственном реестре зарегистрировано почти 280 тыс. опасных производственных объектов. От состояния промышленной безопасности этих объектов, их противоаварийной устойчивости зависит не только бесперебойное обеспечение населения всеми видами ресурсов и продукции, но и жизнь и здоровье граждан.
Необходимость защиты населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера обусловила повышенное внимание органов прокуратуры к вопросам обеспечения промышленной безопасности. В составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ образован отдел, одна из основных задач которого — надзор за исполнением законов в сфере промышленной безопасности. Прокуроры регулярно проводят проверки исполнения законодательства о промышленной безопасности в сфере деятельности предприятий химической, нефтегазовой, металлургической, горнодобывающей и иных отраслей, в ходе которых выявляются многочисленные нарушения закона.
Вызывает тревогу недопустимый уровень износа основных производственных фондов. В корне проблемы — желание собственников предприятий получить максимальную прибыль от оборудования, технических сооружений без вложения дополнительных средств на их модернизацию. Эксплуатация оборудования за пределами срока их службы является одной из наиболее распространенных причин аварий и инцидентов.
Помимо этого, аварии происходят по причинам некачественного или несвоевременного выполнения работ по обслуживанию и ремонту объектов, принятия непродуманных проектных и технических решений, пренебрежения требованиями правил промышленной безопасности, низкой технологической и трудовой дисциплины.
Зачастую организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, не разрабатывают декларации промышленной безопасности, не имеют заключения экспертов относительно промышленной безопасности на используемые здания, строения, сооружения, технические устройства, не проводят своевременно их диагностику и освидетельствование, не оформляют лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов, не обеспечивают укомплектованность штата квалифицированными работниками и т. д.
С марта 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (далее — Закон N 22-ФЗ), нормы которого направлены на повышение уровня защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и их последствий.
Принципиальная новизна и важность этих изменений требуют от прокуроров корректировки организации прокурорского надзора за исполнением законов о промышленной безопасности.
Одной из наиболее существенных новелл является введение классификации опасных производственных объектов в зависимости от уровня потенциальной опасности аварии. Законом определены четыре класса опасности: чрезвычайно высокая (I), высокая (II), средняя (III) и низкая (IV). Дифференциация мер обеспечения промышленной безопасности в зависимости от класса позволяет исключить избыточные и дублирующие требования промышленной безопасности, с одной стороны, и снизить риск техногенных аварий на опасных производственных объектах — с другой.
Законодателем установлен предельный срок (1 января 2014 г.) перерегистрации таких объектов в государственном реестре с присвоением соответствующего класса опасности. Ответственность за полноту и достоверность сведений, представленных для регистрации в государственном реестре, несет руководитель организации, эксплуатирующей опасные производственные объекты.
Поскольку наиболее жесткие требования промышленной безопасности установлены к объектам, относящимся к I и II классу опасности, возможны случаи умышленного занижения организациями их класса опасности, что должно своевременно пресекаться уполномоченными органами.
Исходя из этого прокуроры должны уделять пристальное внимание объектам I и II, а также III классов опасности. Масштабы возможной угрозы для здоровья и жизни человека, ущерба окружающей среде в случае аварии на них требуют от прокуроров особого подхода при оценке необходимости проведения контролирующими органами проверок предприятий, владеющих такими объектами или эксплуатирующих их.
При формировании органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок (далее — сводный план) прокурор должен располагать абсолютно полной информацией об имеющихся на поднадзорной территории опасных производственных объектах, как зарегистрированных в государственном реестре, так и не прошедших регистрацию.
Как правило, подобные объекты попадают в поле зрения уполномоченного органа госнадзора в области промышленной безопасности только с момента регистрации в государственном реестре. Однако на практике прокуроры нередко выявляют случаи, когда такие объекты по тем или иным причинам в нарушение закона в государственном реестре не регистрируются. Указанные нарушения должны незамедлительно пресекаться мерами прокурорского реагирования.
В случае дальнейшего уклонения нарушителя от исполнения закона прокурору необходимо обратиться в суд с требованием о понуждении его зарегистрировать опасный производственный объект в государственном реестре.
Составляя сводный план, прокурорам следует учитывать периодичность проверок, установленную Законом N 22-ФЗ: в отношении опасных производственных объектов I или II класса опасности проведение плановых проверок допускается один раз в течение одного года, III класса — в течение трех лет. Помимо этого, на производственных объектах I класса опасности устанавливается режим постоянного государственного надзора. В отношении опасных производственных объектов IV класса опасности плановые проверки не проводятся.
Взвешенного подхода требует принятие прокурором решения о согласовании либо отказе в согласовании проведения органами контроля внеплановых проверок на таких предприятиях. Основанием для такого решения должно стать любое сообщение граждан, рабочих, профсоюзных и иных общественных организаций, средств массовой информации о нарушениях законодательства о промышленной безопасности. Необходимо исключить из практики работы случаи отказа контролирующим органам в проведении внеплановых проверок при наличии достаточных сведений о нарушении предприятием правил промышленной безопасности.
Важным источником информации о состоянии законности в сфере промышленной безопасности являются данные органов Ростехнадзора и Роструда о несчастных случаях, инцидентах и авариях на опасных производственных объектах. Предметом проверки должно стать как исполнение требований промышленной безопасности предприятием, так и действия (бездействие) контролирующих органов при осуществлении контрольно-надзорных полномочий.
Обеспечение надлежащего уровня промышленной безопасности зависит от всех участников производственного процесса — от собственника и первого руководителя производства до непосредственного исполнителя работ. Все они должны нести самую строгую ответственность за несоблюдение требований промышленной безопасности. Вместе с тем должностные лица, осуществляющие федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, в обязанности которых входит предупреждение, выявление и пресечение нарушений, зачастую не проявляют должной принципиальности в оценке выявленных нарушений закона и пытаются оправдывать бездействие владельцев объекта, повторяя их голословные заявления об отсутствии финансовых и (или) технических возможностей для модернизации и ремонта производства. Проявляя необоснованную лояльность, государственные инспекторы тем самым создают почву для повторных и систематических нарушений закона, приводящих в конечном итоге к авариям.
Постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» ответственность за несоблюдение правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте возложена на руководителя эксплуатирующей организации. Вместе с тем на практике территориальные органы Ростехнадзора при выявлении фактов ослабления производственного контроля далеко не всегда привлекают к ответственности руководителей.
Отсутствие надлежащего производственного контроля на технологических участках и рабочих местах входит в число основных причин аварий и несчастных случаев на промышленных объектах. О распространенности этого вида нарушений свидетельствует и практика прокурорского надзора.
Прокуроры выявляют значительное количество нарушений при проверках готовности предприятий к локализации и ликвидации аварий. Организации, эксплуатирующие потенциально опасные объекты, не разрабатывают планы предупреждения и ликвидации аварийных ситуаций, не создают резервы финансовых средств и материальных ресурсов на эти цели, не заключают договоры на обслуживание с профессиональными аварийно-спасательными службами. На объектах нет (либо не поддерживаются в работоспособном состоянии) систем наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии.
В связи с этим Закон N 22-ФЗ для организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты I и II классов опасности, с начала 2014 года вводит обязанность по созданию систем управления промышленной безопасностью и охраной труда. Эта система должна обеспечить в том числе идентификацию, анализ и прогнозирование риска аварий на опасных производственных объектах, планирование и реализацию мер по снижению риска аварий на этих объектах, координацию работ по предупреждению аварий и инцидентов.
Формальный подход в управляющих компаниях и на предприятиях к созданию интегрированной системы управления промышленной безопасностью, неэффективный производственный контроль, сокращение численности специалистов на профилактических, технологических, ремонтно-восстановительных участках опасных производственных объектов ухудшают общее состояние промышленной безопасности.
Распространенности нарушений в сфере промышленной безопасности способствует ненадлежащее отношение некоторых госинспекторов к проведению проверок. Выявление только очевидных нарушений без глубокого анализа причин и принятия мер, направленных на их устранение, приводит к тому, что однотипные нарушения выявляются из года в год.
К примеру, нередко причиной инцидентов на нефте — и газопроводах является их физический износ. Тем не менее, расследуя конкретное происшествие, территориальные органы Ростехнадзора не всегда принимают меры, направленные на понуждение предприятия к проведению диагностики, ремонта или замены трубопроводов. В результате непринятия профилактических мер на многих трубопроводах ежегодно происходят случаи отказов, разгерметизации трубопроводов, приводящих к авариям и инцидентам, сопровождающимся разливами нефти, взрывами и разрушениями.
С учетом этого прокуроры при осуществлении надзора за исполнением контролирующими органами законов должны обращать внимание как на эффективность проведенных проверок, достаточность принятых мер в связи с выявленными нарушениями, так и на полноту мер профилактической направленности. При внесении в контролирующие органы представлений об устранении нарушений закона прокурор должен ставить вопрос о привлечении к ответственности конкретных виновных лиц. Подобный подход позволит повысить личную ответственность каждого государственного инспектора, который поверхностно проводит проверки и не контролирует устранение выявленных нарушений закона.
Кроме того, должностные лица территориальных органов Ростехнадзора не всегда направляют в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований промышленной безопасности, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел. Как правило, процессуальные проверки организуются по фактам аварий, повлекших тяжкие последствия. В иных случаях госинспекторы ограничиваются привлечением виновных лиц к административной ответственности. Между тем контролирующими органами материалы, содержащие признаки уголовно наказуемого деяния, предусмотренного ч. 1 ст. 217 УК (нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах), в следственные органы не направляются, лица, виновные в совершении преступлений, избегают установленной уголовным законодательством ответственности.
Органы контроля не уделяют должного внимания проблеме неконтролируемой застройки территории охранных зон нефте — и газопроводов, которая может быть как самовольной, так и незаконно санкционированной органами местного самоуправления. Строения, создающие реальную угрозу безопасности объектов трубопроводного транспорта и жизни людей, должны подлежать сносу по решению суда.
Существующие проблемы в области обеспечения промышленной безопасности требуют от прокуроров глубокого анализа и принятия адекватных правовых решений в рамках предоставленных полномочий, укрепления делового сотрудничества с правоохранительными и контролирующими органами, профсоюзами и иными общественными объединениями.
С учетом серьезности возможных последствий несоблюдения требований промышленной безопасности прокурорский надзор в этой сфере должен иметь упреждающий характер. Каждое выявленное нарушение закона следует оставлять на контроле прокурора до полного его устранения. Выявление аналогичных нарушений при повторных проверках государственных органов или предприятий надлежит рассматривать как повод для самого тщательного выяснения причин и условий, способствующих их совершению, и принятия исчерпывающих мер, направленных на недопущение подобных фактов в будущем.
Жесткий прокурорский надзор должен стимулировать контролирующие органы и нацеливать их на полное выполнение своих полномочий. В случае выявления серьезных нарушений законодательства о промышленной безопасности необходимо в установленном законом порядке приостанавливать деятельность опасных промышленных объектов до полного устранения допущенных нарушений закона.
Защита прав граждан от противозаконной деятельности на особо опасных промышленных объектах, а также пресечение бездеятельности контролирующих органов в этой сфере — важные задачи прокурорского надзора за исполнением законов о промышленной безопасности.
