ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТОЙ РФ И ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПАЛАТАМИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
В. Г. БЕССАРАБОВ
Бессарабов Владимир Григорьевич, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена становлению и перспективам развития в современной России взаимодействия прокуратуры с Общественной палатой РФ и общественными палатами ее субъектов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.
Ключевые слова: прокуратура, общественные палаты, взаимодействие, защита прав и свобод человека и гражданина.
Interaction prosecutor’s office of the public chamber of the Russian Federation and the public chamber of federal subject for rights and freedoms of individuals V. G. Bessarabov
The article is devoted to the establishment and development prospects in modern Russia cooperation prosecutor with the Public Chamber of the Russian Federation and the Public Chamber of its subjects in the field of protection of the rights and freedoms of man and citizen.
Key words: prosecutors, public chambers, the interaction, the protection of the rights and freedoms of man and citizen.
Особенностью современной России является сформированная в последние годы система институтов, непосредственно не относящихся к гражданскому обществу, но действующих в сфере его интересов, содействующих формированию и поддержке гражданского общества. В числе основных — Общественная палата РФ.
Общественная палата, ее организация и деятельность регулируются ФЗ от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». В соответствии с Законом (ст. 2) Палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в России. То есть, с одной стороны, Палата наделена полномочиями осуществления общественного контроля, а с другой — возможностью институтов гражданского общества оказывать легальное влияние на органы государственной власти, местного самоуправления посредством убеждения, с целью принятия последними нормативных правовых, подзаконных актов либо решений, позволяющих реализовывать и защищать интересы гражданского общества. Полагаем, что в целом конституционно-правовой статус Общественной палаты способствует разрешению таких проблем, с которыми другие институты гражданского общества справиться просто не в состоянии. При этом ее деятельность дополняет существующие средства защиты прав граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Более того, выполняя задачи по восстановлению нарушенных прав и свобод каждого конкретного человека, Палата и ее члены взаимодействуют с компетентными государственными органами, в том числе органами прокуратуры. При этом взаимодействие прокуратуры осуществляется не только с Общественной палатой РФ, но и с общественными палатами ее субъектов, поскольку в большинстве из них также созданы региональные общественные палаты, хотя они в настоящее время и не составляют единую централизованную систему в масштабе страны. Учитывая незначительный период деятельности этих институтов, а в связи с этим наличие определенных сложностей в организации совместной работы прокуратуры с названными структурами как на федеральном, так и региональном уровне, в 2011 — 2012 гг. в Академии Генеральной прокуратуры РФ было проведено исследование совместной деятельности органов прокуратуры с Общественной палатой страны и палатами субъектов Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина, поскольку, по нашему мнению, уже назрела потребность научного осмысления накопленного опыта, основных тенденций развития, позитивных и негативных сторон этой деятельности, состояния правовых основ взаимодействия. В его проведении приняли участие кроме ученых отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина Института представители прокуратур 16 субъектов Федерации, использовались материалы Общественной палаты РФ и общественных палат субъектов, проведен опрос прокуроров, осуществляющих практическую деятельность в этой сфере, и пр. Результаты исследования свидетельствуют, что взаимодействие прокуратуры и Общественной палаты РФ представляет собой согласованную деятельность, направленную на достижение единых целей и объединяющую использование имеющихся у них информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий. С нашей точки зрения, к целям взаимодействия прокуратуры с Общественной палатой могут быть отнесены: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, укрепление законности и правопорядка, совершенствование правового регулирования общественных отношений. Материалы накопленной прокурорской практики позволяют наметить общий контур ее успешного осуществления. Прежде всего сотрудничество с Общественной палатой в решении общих задач укрепления законности и защиты прав и свобод человека и гражданина должно строиться с учетом принципов равноправия, взаимного доверия, уважения и учета интересов друг друга. Заметим, что формы и методы взаимодействия отмеченных структур постоянно совершенствуются. Так, Генеральный прокурор РФ ежегодно встречается с членами Общественной палаты, Генеральная прокуратура РФ и Общественная палата уже давно ведут продуктивный диалог, строящийся на обоюдном понимании актуальности и общественно-политической значимости совместной работы. Это дает конструктивные результаты и способствует совершенствованию их правозащитной деятельности <1>. ——————————— <1> См.: http://genproc. gov. ru/.
Общественная палата РФ содействует формированию общественных палат субъектов Федерации. Они созданы уже в большинстве регионов страны. Так, Общественная палата Ленинградской области образована Областным законом от 17 марта 2009 г. N 20-ОЗ «Об Общественной палате Ленинградской области». Согласование общественно значимых интересов граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Федерации обеспечивается путем выработки палатами рекомендаций органам публичной власти регионов в форме специальных актов — заключений, предложений и обращений, которые не наделены признаком общеобязательности, характерным для нормативных правовых актов органов власти, а носят рекомендательный характер. Одна из основных задач общественных палат субъектов Федерации — общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Предоставляя возможность отреагировать на уже нарушенные права, общественная палата становится дополнительным правозащитным механизмом. Однако отсутствие в региональных законах дефиниции «общественный контроль» и перечня форм контроля усложняет реализацию общественно-контрольной функции и допускает неоднозначность толкования в правоприменении этой нормы. Заметим, что механизм общественного контроля не проработан и в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации». Следует подчеркнуть, что различия в статусе общественных палат субъектов Федерации прежде всего обусловлены разнообразием форм их организации и деятельности. Модели формирования общественных палат субъектов Федерации разнообразны и зачастую отличаются от модели формирования Общественной палаты РФ <2>. ——————————— <2> См.: Гриб В. В. Общественные советы (палаты) как ключевой институт взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества // Юрист. 2010. N 12. С. 57 — 59.
Как пример, заслуживающий внимания, отметим опыт работы Общественной палаты Тверской области, которая наделена правом законодательной инициативы. Но подчеркнем, что наделение палаты этим правом не превращает ее в орган, подменяющий собой законодательный орган власти региона или посягающий на его полномочия, поскольку исключительное право принятия законов остается у регионального представительного органа. Общественная палата субъекта Федерации, таким образом, как институт содействия развитию гражданского общества является постоянно действующим независимым совещательным конституционным органом и обладает действенным механизмом учета мнений общественности при принятии и реализации государственных решений. Палата имеет статус, который открывает широкие возможности для развития институтов гражданского общества, дает право осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления, позволяет защищать права и свободы человека и гражданина, общественных объединений. Однако существенные различия в законах об общественных палатах субъектов Федерации, учитывающие региональные особенности, создают неравные условия для деятельности палат. Поэтому закономерна, с нашей точки зрения, постановка вопроса о необходимости принятия модельного Федерального закона «Об Общественной палате субъекта Российской Федерации», регламентирующего основные вопросы организации и деятельности общественных палат субъектов, который, учитывая и обобщая весь накопленный в регионах опыт, содержал бы наиболее эффективные формы их деятельности и поднял бы статус всех общественных палат субъектов Федерации на более высокий уровень. Нельзя не заметить и то, что по-прежнему дискуссионным остается вопрос о статусе общественных палат субъектов Федерации с точки зрения их связи с общественными и государственными структурами. Основными, получившими наибольшее распространение, по сути, уже устоявшимися формами взаимодействия органов прокуратуры с общественными палатами являются: участие на постоянной основе в разработке и реализации совместных комплексных программ; проведение совместных мероприятий; информационный обмен; методическая, консультативная, организационная помощь; иные формы взаимодействия <3>. ——————————— <3> См.: Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества: Пособие / С. Н. Будай, Т. Е. Чернышова, В. В. Артемов; Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. М., 2010.
В некоторых прокуратурах субъектов Федерации уже подписаны, а также готовятся к подписанию проекты соглашений о взаимодействии с общественными палатами в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, члены общественных палат входят в научно-консультативные советы при прокуратурах субъектов Федерации. Так, представитель Общественной палаты Алтайского края председатель комиссии по правовому просвещению и защите прав и свобод граждан палаты входит в состав научно-консультативного совета краевой прокуратуры, на котором обсуждаются проблемные вопросы прокурорского надзора, правоприменительной практики и взаимодействия с институтами гражданского общества. Кроме того, прокуратурой края в феврале 2010 г. в порядке законодательной инициативы внесен в Алтайское краевое Законодательное Собрание проект Закона «О внесении изменений в закон края «Об Общественной палате Алтайского края», в котором было предложено расширить перечень общественных объединений, не имеющих права выдвигать кандидатов в члены региональной общественной палаты. В нем предусматривалось, что к числу таких относятся объединения, нарушающие Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», в отношении которых прокурором или органом юстиции вынесено предупреждение в письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской деятельности, а также работа которых приостановлена в связи с рассмотрением судом заявления об их ликвидации. Депутаты Законодательного Собрания поддержали инициативу прокуратуры края, приняв Закон от 9 марта 2010 г. N 12-ЗС «О внесении изменений в статьи 4 и 6 Закона Алтайского края «Об Общественной палате Алтайского края». Прокуратура Ульяновской области также принимает меры по осуществлению конструктивного системного взаимодействия с областной общественной палатой. Одна из основных форм сотрудничества — обмен информацией о соблюдении в регионе прав и свобод человека и гражданина. Она активно используется также прокуратурами Республики Алтай, Белгородской области и др. Определенной спецификой обладает взаимодействие органов прокуратуры с общественной палатой Ульяновской области в сфере осуществления надзора за соблюдением законов в исправительных учреждениях, которое, как правило, строится на базе сотрудничества с членами общественных наблюдательных комиссий. Кроме того, органы прокуратуры взаимодействуют и с аналогичными структурами, действующими в отдельных муниципальных образованиях региона. В частности, прокуратура г. Димитровграда принимает участие в ежемесячно проводимых заседаниях общественной палаты города, где обсуждаются инициативы, предложения по разработке муниципальных правовых актов и поправок к ним, проводятся «круглые столы», иные обсуждения по общественно значимым проблемам. На территории отдельных муниципальных образований Московской области также созданы общественные палаты, представители которых взаимодействуют с органами прокуратуры. К примеру, в Мытищинском муниципальном районе с 2008 г. работает Общественная палата, с которой Мытищинской городской прокуратурой налажено взаимодействие, в том числе путем периодического участия представителей прокуратуры в ее заседаниях. С учетом предложений прокуратуры было принято Положение «О деятельности общественной палаты Мытищинского муниципального района», утвержденное решением Совета депутатов района от 27 января 2010 г. Одним из основных направлений работы общественных палат области и муниципалитетов всех уровней является проведение экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов, а также проектов нормативных правовых актов муниципальных образований, но аналогичную деятельность проводят и органы прокуратуры. Вот почему взаимодействие на этом участке могло бы принести значительную пользу. Взаимодействие органов прокуратуры Республики Марий Эл и общественной палаты республики осуществляется на основании соглашения о сотрудничестве, заключенного 28 сентября 2010 г., в котором предусматривается возможность проведения совместных мероприятий прокуратуры республики и общественной палаты, определены основные формы взаимодействия, предусмотрен постоянный информационный обмен аналитическими, информационными материалами. Соглашение во многом закрепило фактически сложившиеся формы взаимодействия, используемые на практике с момента начала работы общественной палаты. В частности, палатой обеспечивается регулярное поступление в прокуратуру ежегодных докладов о ее деятельности и на основании анализа представляемых материалов решается вопрос о возможности использования содержащейся в них информации в ее надзорной и иной деятельности. В свою очередь, прокуратура республики направляет в общественную палату информацию по отдельным запросам, в том числе в рамках подготовки совместных мероприятий. Информационный обмен осуществляется также путем регулярного направления в общественную палату разрабатываемых прокуратурой материалов праворазъяснительного характера о способах защиты прав граждан. Работники прокуратуры принимают участие в заседаниях общественной палаты, совета палаты, а также в работе ее структурных подразделений: постоянных и временных комиссий и рабочих групп. В свою очередь, представители общественной палаты принимают участие в заседаниях коллегий республиканской прокуратуры. Прокуратурой Ханты-Мансийского автономного округа — Югры заключено соглашение о взаимодействии в защите прав и свобод человека и гражданина с окружной общественной палатой. При этом основными принципами взаимодействия являются: обмен информацией о состоянии законности, проведение совместных мероприятий с целью оказания правовой помощи населению, проведение проверок по фактам нарушения прав граждан. В соответствии с соглашением раз в полугодие прокуратура округа направляет в общественную палату информацию о состоянии законности за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве. Прокуратурой Камчатского края также налажено эффективное взаимодействие с краевой общественной палатой по соблюдению прав человека при исполнении уголовных наказаний в регионе. При этом важно то, что совместная деятельность общественной палаты и прокуратуры края регулярно освещается в средствах массовой информации и вызывает живой интерес у населения, поскольку направлена на обеспечение открытости деятельности органов прокуратуры и общественной палаты, соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, недопущение нарушений закона. Взаимодействие прокуратуры Челябинской области с общественной палатой региона осуществляется путем взаимного обмена информацией, содержащей сведения о нарушениях закона. Председатель областной общественной палаты приглашается для участия в работе координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и на итоговые заседания коллегии прокуратуры области. Здесь практикуется проведение прокурорских проверок с привлечением представителей общественной палаты. Благодаря такому сотрудничеству в 2010 г. удалось предотвратить незаконную застройку на территории Озерского городского бора (г. Озерск). Законом Чеченской Республики от 19 мая 2009 г. N 35-РЗ «Об Общественной палате Чеченской Республики» определены правовой статус, порядок создания и деятельности Общественной палаты. Состав палаты утвержден указом Президента ЧР. Анализ практики взаимодействия с палатой показал, что органы прокуратуры республики за время после ее создания рассмотрели несколько обращений палаты по вопросам соблюдения конституционных прав граждан. Особо отметим, что опрос, проведенный в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ в июне 2011 г. (опрошено 60 прокурорских работников), показал, что более половины респондентов указали на определенное положительное влияние на состояние законности и правопорядка взаимодействия органов прокуратуры с общественными палатами. Однако, по их мнению, серьезной составляющей, осложняющей работу прокуратуры с общественными палатами, является отсутствие методических материалов по вопросам взаимодействия. Полагаем, изложенное позволяет заключить, что взаимодействие с Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов Федерации в современных условиях все более становится одним из актуальных, приоритетных и объективно обусловленных направлений деятельности российской прокуратуры. При этом основные сферы взаимодействия органов прокуратуры с Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов Федерации предопределяются функциональным предназначением этих публично-правовых институтов, в соответствии с которым сотрудничество между ними сегодня предполагает согласованное использование информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий по некоторым отмеченным нами направлениям. Итоги проведенного нами исследования по рассматриваемому вопросу в июне 2012 г. в соответствии с планом научного объединения по специальности 12.00.11, занимающегося изучением и обобщением опыта надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, были обсуждены на заседании «круглого стола» в Академии Генеральной прокуратуры РФ. Участники мероприятия — представители Генеральной прокуратуры РФ, Общественной палаты РФ, аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, Академии Генеральной прокуратуры РФ, Международного юридического института, Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, Московской городской Думы, Общественной палаты Московской области, сотрудники прокуратур г. Москвы, Белгородской и Московской областей, обсудив актуальные вопросы взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества, определив современные организационно-правовые основы, цели, задачи, формы и методы сотрудничества прокуратуры с Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности, рассмотрев состояние прокурорского надзора в сфере действия законодательства об Общественной палате РФ и региональных общественных палатах, на основе всестороннего анализа накопленного опыта совместной правозащитной деятельности рассматриваемых публично-правовых институтов власти и общества пришли к некоторым выводам, в том числе следующим. Решение общих задач защиты прав граждан и укрепления законности в этой сфере правовых отношений требует устранения всякого рода недостаточно активного использования потенциала сотрудничества. Действенным средством обеспечения конструктивного развития партнерских отношений прокуратуры с правозащитным сообществом призвано стать подписание Генеральной прокуратурой РФ и прокуратурами субъектов Федерации соглашений о сотрудничестве с общероссийской и региональными общественными палатами. Эта мера, безусловно, будет способствовать более организованному и эффективному осуществлению органами прокуратуры правозащитной деятельности и, как представляется, выступит катализатором улучшения ситуации с обеспечением прав человека на территории страны в целом и отдельных ее регионов. В целях обеспечения реализации соглашений и наполнения предметным содержанием сформулированных в них положений в прокуратурах целесообразно издавать организационно-распорядительные документы по вопросам исполнения этих соглашений, на взаимной согласительной основе утверждать программы (планы) реализации соответствующих мероприятий, вести подготовку информационных писем для нижестоящих прокуроров и пр. Проводимая работа должна широко освещаться в СМИ и на официальных интернет-представительствах прокуратур в русле стремления прокуратуры к большей открытости для общества, к диалогу с его институтами, подтверждения правозащитного содержания деятельности российской прокуратуры, ее готовности к общественному контролю со стороны институтов гражданского общества. В условиях нынешнего состояния законности в стране, распространенности нарушений прав и свобод человека и гражданина прокуроров следует ориентировать на творческий поиск внутренних и внешних резервов повышения эффективности взаимодействия с Общественной палатой РФ и региональными общественными палатами, придавать такому сотрудничеству систематический и планомерный характер, активнее использовать зарекомендовавшие себя ранее и появившиеся только в последние годы формы, виды и методы взаимодействия. Реализация всех перечисленных мер, как представляется, позволит осуществлять взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с общественными палатами в правозащитной сфере по-настоящему эффективно.
