УЧАСТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В. А. КОВИН
Ковин Владимир Аркадьевич, старший помощник прокурора Пермского края по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами края, органами местного самоуправления, старший советник юстиции.
Автор статьи на примере деятельности прокуратуры Пермского края рассказывает о положительном опыте участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Participation of the public prosecution service in law-making activities of the public and local authorities
V. A. Kovin
Based on the example of activities of the Public Prosecutor’s Office of the Perm Territory, the author of the article tells about positive experience of participation of prosecution authorities in law-making activities of public and local authorities.
Согласно Закону о прокуратуре в число ее функций входит участие в правотворческой деятельности. Это вызвано интенсивным законотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах, необходимостью правового обеспечения действенной борьбы с преступностью, обеспечения соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам, устранения имеющихся в законодательстве пробелов и противоречий.
Правотворческая деятельность органов прокуратуры Пермского края строится в соответствии с Приказами Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» и от 24 ноября 2008 г. N 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления».
Принимаемые меры по реализации названных Приказов Генерального прокурора РФ нацелены на совершенствование организации работы краевого аппарата, прокуратур городов и районов, а также на повышение авторитета органов прокуратуры края.
Во исполнение названных Приказов Генерального прокурора РФ органы прокуратуры Пермского края постоянно уделяют внимание предотвращению принятия представительными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству.
В связи с этим прокуратура края, прокуроры городов и районов обеспечивают проверку на соответствие федеральному законодательству проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, постоянно участвуют в заседаниях представительных органов. На проекты нормативных правовых актов, противоречащих законодательству, своевременно вносят замечания и предложения, которые в основном удовлетворяются.
Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки проектов правовых актов нередко устраняются нарушения законодательства. У этой функции прокуратуры есть и правозащитное значение.
За 2011 г. прокуратурой края подготовлено 465 заключений на проекты правовых актов органов государственной власти, в том числе 228 заключений на проекты Законодательного Собрания и 237 заключений на проекты исполнительных органов государственной власти.
По результатам изучения в органы государственной власти края направлено 68 отрицательных заключений, из них 44 замечания по проектам актов Законодательного Собрания и 24 замечания по проектам правовых актов исполнительных органов государственной власти. Замечания прокуратуры учтены при принятии нормативных правовых актов, отклонено только 2 замечания, но и в этих случаях были направлены заявления в суд об оспаривании принятых актов.
Анализ отчетных данных свидетельствует о существенном улучшении эффективности этой работы в 2011 г. При незначительном увеличении количества подготовленных заключений (с 447 до 465 единиц) в 1,42 раза возросло количество направленных отрицательных заключений по проектам нормативных правовых актов.
За первое полугодие 2012 г. прокуратурой края подготовлено 252 заключения на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти, в том числе 114 заключений на проекты Законодательного Собрания и 138 заключений на проекты актов губернатора, Правительства, министерств и ведомств. Общее число подготовленных заключений по сравнению с аналогичным периодом 2011 г. возросло на 25,1%. Рост показателей произошел за счет истребования проектов нормативных правовых актов из министерств и ведомств, а также за счет повышения оперативности поступления проектов из Правительства края с использованием сети Интернет.
По результатам изучения проектов в органы государственной власти края направлено 36 отрицательных заключений.
Характер выявляемых в проектах нормативных правовых актов нарушений разнообразен.
Например, в заключении прокуратуры на проект Закона «Об участии Пермского края в проектах государственно-частного партнерства» отмечалось, что в нем предлагается регулирование вопросов, не отнесенных к ведению субъекта Федерации, а это является превышением полномочий субъекта Федерации.
Этот законопроект 20 октября 2011 г. выносился на рассмотрение пленарного заседания Законодательного Собрания края, но с учетом отрицательного заключения прокуратуры не был принят.
В отрицательном заключении на проект Постановления Законодательного Собрания «О проекте Федерального конституционного закона «О внесении изменения в преамбулу Конституции Российской Федерации», внесенного фракцией «Либерально-демократическая партия России», указывалось, что предлагаемая замена в абз. 1 преамбулы Конституции РФ слов «Мы, многонациональный народ Российской Федерации,» на слова «Мы, русский народ и народы Российской Федерации,» будет противоречить ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а не русский народ и народы Российской Федерации.
Кроме того, в предлагаемой формулировке усматривались отступления от конституционных принципов равноправия народов независимо от национальной принадлежности, подчеркивалось национальное превосходство русского народа, что могло создать внутренние противоречия преамбулы со ст. ст. 6, 19 и 29 Конституции РФ.
Замечания прокуратуры учтены, законопроект на пленарном заседании был отклонен.
В отрицательном заключении на проект Закона «О мониторинге безопасности объектов с массовым пребыванием людей, расположенных на территории Пермского края» отражалось несоответствие федеральному законодательству основных понятий, предлагаемых в законопроекте.
Понятие «объекта с массовым пребыванием людей» подразумевалось излишне широким, под предлагаемые критерии допускалось включение необоснованно широкого количества зданий и помещений. В понятие «безопасность объекта» включался весь массив действующего законодательства в сфере безопасности. Эти положения законопроекта предоставляли уполномоченному государственному органу необоснованно широкие пределы правоприменения, что было расценено как коррупциогенный фактор.
Законопроектом необоснованно предлагалось наделить Правительство края полномочиями по определению порядка сбора информации о безопасности объектов с массовым пребыванием людей, перечня документов, определяющих безопасность объектов. Без ссылки на федеральное законодательство на органы местного самоуправления возлагалась обязанность представления в уполномоченный орган перечня объектов, расположенных на их территории, по форме, утвержденной Правительством Пермского края.
На собственников объектов, находящихся в федеральной, краевой, муниципальной, частной собственности, предлагалось возложить дополнительные обязанности, хотя это возможно осуществить только нормативным правовым актом федерального уровня.
С учетом замечаний законопроект Законодательным Собранием был отклонен.
На коррупциогенный фактор было указано в заключении на проект Постановления правительства Пермского края «Об утверждении Положения о проведении международного конкурса на замещение вакантной должности директора государственного краевого бюджетного учреждения культуры «Пермская государственная художественная галерея».
В проекте Положения не были конкретизированы требования к участникам конкурса, предъявляемые к руководителю учреждения. Это предоставляло широту дискреционных полномочий при отборе кандидатуры на должность руководителя художественной галереи и было расценено как коррупциогенный фактор. Замечание прокуратуры учтено.
Прокуроры городов и районов в 2011 г. изучили почти 7200 проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления. По результатам изучения направлено более 1200 отрицательных заключений, при этом более трех четвертей замечаний внесено на проекты правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Количество подготовленных прокурорами городов и районов заключений на проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления за первое полугодие 2012 г. возросло на 14% и составило 4 тыс. Число направленных отрицательных заключений на проекты изученных нормативных правовых актов возросло с 626 до 717, т. е. на 14,5%. Практически все замечания горрайпрокуроров учитываются при принятии нормативных правовых актов. За полугодие было отклонено только 7 замечаний.
В некоторых муниципальных образованиях возникают трудности с представлением проектов нормативных правовых актов в прокуратуры. В таких случаях прокуроры районов инициируют заключение соглашений с органами местного самоуправления о взаимодействии по формированию единого правового пространства.
Результаты изучения проектов можно проиллюстрировать следующими примерами.
При изучении проекта решения Совета депутатов Усть-Урольского сельского поселения «Об утверждении Положения о налоге на имущество физических лиц на территории Усть-Урольского сельского поселения» прокуратурой Чердынского района отмечены некоторые несоответствия с федеральным законодательством. В частности, в проекте неверно определялся срок вступления в силу, необоснованно предлагалось распространить действие акта на предыдущие периоды, в число объектов налогообложения предлагалось внести «прочие объекты». С учетом замечаний проект был снят с рассмотрения.
В заключении прокурора Юсьвинского района от 5 мая 2012 г. на проект решения Земского Собрания «Об утверждении Положения о порядке передачи муниципального имущества Юсьвинского муниципального района в безвозмездное пользование» отмечалось несоответствие проекта гражданскому законодательству. Не были учтены изменения законодательства о защите конкуренции.
При принятии решения 16 мая 2012 г. Земским Собранием все замечания прокуратуры были устранены, проект приведен в соответствие с законодательством.
По заключению прокурора Кишертского района приведен в соответствие с законодательством проект решения Земского Собрания «Об утверждении Положения об организации утилизации, переработки и хранения бытовых и промышленных отходов на территории Кишертского муниципального района».
В обязательном порядке все проекты нормативных правовых актов изучаются на предмет наличия в них коррупциогенных факторов. За 2011 г. было выявлено около 150 проектов, а за первое полугодие 2012 г. 100 проектов, в которых отмечалось наличие коррупциогенных факторов. Эти недостатки проектов также были отражены в направленных прокурорами заключениях и устранены при доработке проектов.
Еще одно направление участия в правотворческой деятельности — внесение прокурорами в органы государственной власти и местного самоуправления предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов.
На основе систематического анализа правотворческой практики, мониторинга реализации федеральных законов прокуратура края в 2011 г. органам государственной власти направила 32 таких предложения, в том числе 4 — в Законодательное Собрание и 28 — в органы исполнительной власти. За первое полугодие 2012 г. — 29 предложений, в том числе 9 предложений — в Законодательное Собрание и 20 — в исполнительные органы государственной власти.
Предложения прокуратуры рассматриваются конструктивно и, как правило, реализуются в принятых нормативных правовых актах.
Итогом рассмотрения предложений на краевом уровне стало: принятие закона края о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; внесение изменений в Закон «О государственной гражданской службе Пермского края»; признание утратившим силу Закона «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов муниципальным служащим в муниципальных образованиях Пермского края»; принятие постановления правительства края о государственной инспекции по экологии и природопользованию Пермского края и др.
Прокуроры городов и районов в 2011 г. в органы местного самоуправления направили почти 780 предложений, а за первое полугодие 2012 г. — более 610 предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов. Эти предложения стали основанием для совершенствования и актуализации правовой базы муниципальных образований.
В частности, прокурор города Кунгура направлял главе города предложения о нормативном регулировании порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. По результатам рассмотрения предложений прокурора городская Дума приняла решение о разработке и принятии трех нормативных правовых актов.
Прокурор Юсьвинского района в представлении главе Майкорского сельского поселения от 24 апреля 2012 г. предлагал разработать и принять нормативные акты в области развития физкультуры и спорта, предусмотренные законодательством. Согласно ответу главы в поселении принято Постановление от 16 мая 2012 г. N 47 «Об утверждении Положения об обеспечении условий для развития физической культуры и массового спорта на территории Майкорского сельского поселения».
Относительно новое направление участия прокуроров в правотворческой деятельности — использование права законодательной инициативы.
Прокуратура края неоднократно инициировала вопрос предоставления прокурору края права законодательной инициативы в Законодательном Собрании. В этих целях проводились встречи с губернатором края, председателем Законодательного Собрания, с депутатскими объединениями, прокурор края выступал на пленарных заседаниях законодательного органа. В результате целенаправленной и настойчивой работы инициатива прокуратуры края удовлетворена — в июне 2012 г. Законодательное Собрание внесло изменения в ст. 19 Устава Пермского края о наделении прокурора края правом законодательной инициативы.
Реализуя предоставленные полномочия, прокурор края в сентябре направил в Законодательное Собрание проект Закона «О внесении изменений в Закон Пермского края от 01.11.2007 N 139-ПК «Об административных правонарушениях». Этот законопроект направлен на приведение действующего закона края в соответствие с федеральным законодательством.
Во исполнение требований приказов Генерального прокурора прокуроры городов и районов также принимали меры по получению права нормотворческой инициативы. К настоящему времени на районном уровне прокуроры 25 городов и районов наделены правом нормотворческой инициативы в муниципальных образованиях. Еще в 14 территориях нормотворческая инициатива предоставлена только на уровне поселений.
Практика показывает, что прокуроры городов и районов все смелее вводят в практику подготовку проектов нормативных правовых актов с использованием предоставленного прокурорам права нормотворческой инициативы. За первое полугодие 2012 г. прокуроры в порядке нормотворческой инициативы подготовили 40 проектов нормативных правовых актов, в 2011 г. такое количество проектов было подготовлено за весь год.
Положительным примером участия в нормотворческой деятельности прокуратуры Юсьвинского района является направление 21 мая 2012 г. проекта решения Совета депутатов Пожвинского сельского поселения «О внесении изменений в решение Совета депутатов от 30.09.2011 N 29 «Об оплате труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями муниципальной службы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности администрации Пожвинского сельского поселения, финансового отдела администрации Пожвинского сельского поселения».
Проект решения был подготовлен в целях исключения из действующего нормативного правового акта положений, содержащих неоднозначные формулировки, коррупциогенные факторы. Проект решения соответствовал порядку подготовки актов, действующих в поселении.
Проект решения, внесенный прокурором, рассмотрен представительным органом. Совет депутатов принял решение, которым предложения прокурора учтены в полном объеме.
Изложенное убедительно доказывает, что участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности оказывает положительное влияние на формирование единого правового пространства в Пермском крае. Это направление прокурорской деятельности нуждается в дальнейшем развитии.
