(Ергашев Е. Р.) («Бизнес, Менеджмент и Право», 2012, N 2)
О ПРОБЛЕМАХ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ О ВОЗБУЖДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА КАК АКТА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
Е. Р. ЕРГАШЕВ
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой прокурорской деятельности УрГЮА, доктор юридических наук, профессор.
В статье автор рассматривает проблемы нормативного регулирования применения постановления о возбуждении административного производства как акта прокурорского реагирования.
Существующие в действующем законодательстве правовые нормы, регулирующие применение постановления прокурора о возбуждении административного производства, вызывают определенные проблемы в практическом применении данного акта прокурорского реагирования. Анализ законодательства позволяет выделить несколько проблемных аспектов, связанных с несоответствием и даже противоречием норм, содержащихся, с одной стороны, в Законе о прокуратуре РФ, с другой — в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Первый связан с нормативным регулированием полномочий прокурора в Российской Федерации. В соответствии с положениями п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» возбуждение производства об административном правонарушении является одной из составляющих полномочий прокурора (и его заместителя) в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов. В п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре РФ содержится положение, в соответствии с которым прокурор наделен правом возбуждать дело об административном правонарушении. Однако данная норма ограничивает субъекты, в отношении которых прокурором может быть возбуждено такое производство. В соответствии с данной нормой органы прокуратуры Российской Федерации вправе выносить постановление о возбуждении административного производства лишь в отношении специального вида субъектов — должностных лиц. Однако приведенные выше нормативные положения находятся в прямом противоречии с положениями, закрепленными в соответствующих нормах КоАП РФ. Часть 1 ст. 28.4 КоАП РФ предоставляет право прокурору возбуждать дело о любом административном правонарушении и в отношении любого субъекта, как должностного, так и недолжностного лица. Налицо две противоречащие друг другу правовые нормы, регулирующие сходные правоотношения. Появление подобного феномена, скорее всего, объясняется более поздним принятием КоАП РФ. ФЗ «О прокуратуре РФ» принят значительно раньше и давно нуждается в изменениях. Сопоставляя указанные нормы и руководствуясь положениями общей теории права (поскольку КоАП РФ содержит специальную норму), можно сделать вывод, что прокурор наделен правом выносить постановление о возбуждении административного производства в отношении как должностного, так и недолжностного лица в случае совершения ими административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена законом. При этом представляется, что сама возможность вынесения прокурором указанного постановления в отношении более широкого круга лиц обусловлена не только формальным превосходством одной нормы над другой, но и объективной жизненной необходимостью. Ограничение компетенции прокурора касательно определенного круга субъектов, совершивших административные правонарушения, обусловливает наличие определенных негативных последствий в деле обеспечения исполнения закона. Приводит к снижению оперативности в устранении нарушений закона и привлечении виновных лиц к ответственности. Выявив в ходе проверки нарушения административного законодательства и непринятие соответствующих мер компетентным органом либо должностным лицом, прокурор вынужден в отношении одних субъектов, совершивших административное правонарушение (должностных лиц), выносить соответствующие постановления, в отношении других (недолжностных лиц, юридических лиц) направлять материалы компетентным органам для вынесения соответствующего протокола. Изложенное позволяет сделать однозначный вывод относительно того, что возможность инициирования процедуры административного преследования прокурором не только в отношении должностных лиц (перечень которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре), но и граждан и юридических лиц имеет под собой все основания <1>. ——————————— <1> Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11.
Существующее положение Закона о прокуратуре РФ, в соответствии с которым граждане не являются субъектами, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор (неподнадзорными), не совсем ясно. Согласно действующей Конституции РФ все граждане обязаны соблюдать Конституцию и исполнять законы, действующие на территории Российской Федерации. А поскольку есть обязанность, следовательно, вполне обоснованно и осуществление надзора за соблюдением этой обязанности, поскольку само наличие обязанности предопределяет и обусловливает необходимость прокурорского надзора. Его отсутствие оказывает негативное влияние на соблюдение обязанности и в конечном итоге приводит к ненадлежащему соблюдению конституционных норм. Второй аспект связан с категорией дел, относящихся к исключительной компетенции прокурора. Статья 28.4 КоАП РФ в отличие от Закона «О прокуратуре» хоть и не ограничивает возможности прокурора по возбуждению производства кругом отдельных субъектов, однако предусматривает категории дел, которые относятся к исключительной компетенции прокурора. Целесообразность такой конкретизации также не вполне ясна, поскольку можно было обойтись лаконичной формулировкой: «Прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении». Как представляется, подобное расширение компетенции прокуратуры также не выдерживает критики, поскольку законодатель фактически оставляет прокурора один на один с правонарушителями. Данный вывод обусловлен, с одной стороны, целями и задачами, а с другой — статусом органов прокуратуры Российской Федерации. Прокурор в силу своего статуса представителя надзорного органа, не относящегося к исполнительной ветви власти, не должен являться активным участником процесса привлечения виновных к административной ответственности. Исходя из существа надзорной функции, прокурор обязан применять постановление о возбуждении административного производства как средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения административного законодательства, и лишь в том случае, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не инициировало процедуру административного преследования. При этом следует особо отметить, что в данном случае органы прокуратуры Российской Федерации призваны компенсировать деятельность поднадзорных компетентных органов, не принявших соответствующие меры, направленные на устранение нарушений закона. Возложение на прокурора обязанности возбуждения всех дел об административном правонарушении не соответствует его предназначению и находится в явном противоречии с надзорной функцией прокуратуры. Законодатель, относя отдельные категории дел к исключительной компетенции прокурора, делая его активным участником административного процесса, фактически приравнивает его к должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административных правонарушениях. А по ряду дел лишает органы административной юрисдикции права составлять протокол (напр., ст. ст. 7.24, 15.10 КоАП РФ), возлагая эту обязанность на прокурора, что представляется опять же неправильным, поскольку привлечение к административной ответственности виновных лиц — основная задача административных органов, но не прокурора. Причем указанное положение порождает еще одну проблему. КоАП РФ значительно расширяет правомочия прокурора, связанные с возбуждением административного производства. Однако другие законодательные акты не предусматривают возможность реализации данных правомочий, в частности АПК РФ. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях прокурор может вынести постановление по любому делу и направить его в суд для рассмотрения по существу. Арбитражный процессуальный кодекс лишает прокурора возможности направить свое постановление в арбитражный суд, и по ряду дел не ясно, кто будет возбуждать производство. В соответствии с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор для защиты публичных интересов вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ч. 1 ст. 25.11). О возбуждении административного производства прокурором выносится постановление, которое должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении. Указанное постановление выносится в сроки, установленные для составления протокола об административном правонарушении, и направляется для рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствующий орган или должностному лицу. Однако АПК РФ предусматривает в ст. 52, что прокурор предъявляет в арбитражный суд иски, и в этом перечне нет заявления о привлечении к административной ответственности. Согласно ст. 28.8 КоАП РФ постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях. Исходя из буквального толкования положений АПК РФ прокурор такими правами не обладает, лишен права вынести постановление и направить его в арбитражный суд для рассмотрения по существу, а также не может принимать участие в таком рассмотрении. В литературе встречаются суждения касательно того, что прокурор может участвовать при производстве по данной категории дел в качестве административного органа, обращаясь с заявлением о привлечении к административной ответственности, но не в качестве прокурора как участника арбитражного процесса <2>. Однако данное суждение не выдерживает критики, поскольку органы прокуратуры Российской Федерации не имеют никакого отношения к органам административной юрисдикции. ——————————— <2> Фиалковская И. Д., Тоненкова О. А. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции и арбитражными судами: сравнительно-правовой анализ // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. N 11. С. 21.
К. Винокуров, описывая указанные противоречия, полагает, что в данной ситуации единственно возможным является направление прокурором материалов по факту выявленных нарушений законов в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях с тем, чтобы уже административный орган возбуждал дело по данному правонарушению <3>. ——————————— <3> Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11. С. 19.
Но и подобное решение вопроса представляется достаточно спорным, поскольку КоАП РФ предусмотрены такие правонарушения, дела по которым вправе возбуждать только прокурор (при этом их рассмотрение отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов) <4>. ——————————— <4> К ним относятся правонарушения, предусмотренные ст. 7.24 «Нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта», а также ст. 15.10 «Неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда» КоАП РФ.
Исходя из надзорной функции прокуратуры прокурор, являясь компенсатором, не вправе самостоятельно возбудить дело об административном производстве и передать его в суд. При этом следует заметить, если по данным категориям дел его возбуждать больше никто не правомочен, то данные правонарушения останутся безнаказанными, поскольку дела по ним просто некому будет возбуждать. Подобная ситуация, справедливо отмечает О. Степанова, безусловно, недопустима, поскольку противоречит принципу неотвратимости наказания <5>. ——————————— <5> Степанова О. К вопросу о полномочиях прокурора по делам об административных правонарушениях в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 12. С. 21.
Третья проблема обусловлена противоречиями в нормах, регулирующих содержание постановления прокурора о возбуждении административного производства. В статье 28.4 КоАП РФ, посвященной возбуждению дел об административных правонарушениях прокурором, сделана ссылка на статью 28.2 «Протокол об административном правонарушении», где названы элементы, которые указываются в протоколе, а следовательно, и в постановлении. Так, в протоколе указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья, предусматривающая административную ответственность, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. В связи с этим на практике нередко возникает вопрос, обязан ли прокурор, выносящий указанное постановление, отражать в его содержании все требования, указанные в данной норме? В. Балакшин полагает, что прокурор не должен отражать в постановлении о возбуждении производства об административном правонарушении все те обстоятельства и выполнять действия, которые предусмотрены в указанной статье <6>. Можно согласиться с его суждением, поскольку в противном случае по своей цели и содержанию данное правовое средство будет не актом прокурорского реагирования, не постановлением прокурора о возбуждении административного производства, а протоколом, лишь фиксирующим обстоятельства совершенного правонарушения и иные сведения, необходимые для разрешения дела по существу. Постановление прокурора по своей правовой природе и предназначению есть надзорный акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона — это правовое средство совершенно иной природы. Цель его вынесения — инициирование прокурором процедуры привлечения лица к административной ответственности. Юридические последствия его вынесения — начало производства об административном правонарушении, которое, если следовать требованиям ст. 25 Закона о прокуратуре, незамедлительно должно быть направлено органу либо должностному лицу, уполномоченным рассматривать административное дело. ——————————— <6> Балакшин В. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении // Законность. 1999. N 10.
Приведенные выше аргументы обусловливают сужение, в соответствии с которым указанное постановление прокурора представляет собой акт прокурорского реагирования, содержанием которого не охватываются такие данные, как фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, объяснения правонарушителя и ряд иных сведений. Все это должно быть приложено к постановлению и содержаться в материалах прокурорской проверки, направляемых в компетентный орган либо должностному лицу для рассмотрения по существу. Однако законодатель фактически поставил знак равенства между актом прокурорского реагирования на выявленное нарушение административного законодательства и протоколом о совершении административного проступка относительно их содержания, что представляется неверным. Целесообразность этого до сих пор не ясна. Как показывает практика, в постановлении прокурора о возбуждении административного производства довольно часто не указывается изложенный выше ряд данных из ст. 28.2 КоАП РФ, что не мешает их рассмотрению по существу. При этом следует заметить, что у практиков законодательное закрепление данной статьи вызывает споры о возможности вынесения постановления с некоторыми изъятиями из перечня, содержащегося в ней. И наконец, еще одна проблема, связанная со сроками привлечения к административной ответственности. При вынесении постановления о возбуждении административного производства прокурору необходимо руководствоваться требованиями ст. 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности. Этой статьей устанавливается двухмесячный срок для привлечения к административной ответственности, а по ряду правонарушений — один год. В числе последних нарушение законодательства об охране окружающей среды. Отделить природопользование (срок давности привлечения по которой два месяца) от охраны окружающей среды (где этот срок составляет год) не так-то просто, что на практике вызывает определенные трудности. Задача усложняется тем, что гл. 8 КоАП РФ устанавливает ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, не разделяя эти понятия. Анализ изложенных проблем позволяет сделать вывод о необходимости корректировки законодательной базы, внесения четкости и ясности в вопросы подготовки и реализации постановления прокурора о возбуждении административного производства. А это невозможно без устранения противоречий между нормативными актами, регулирующими вопросы вынесения данного акта прокурорского реагирования и составления протокола об административном правонарушении.
