(Ергашев Е. Р., Мирошниченко М. Н.) («Экологическое право», 2007, N 5)
К ВОПРОСУ О СРЕДСТВАХ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Е. Р. ЕРГАШЕВ, М. Н. МИРОШНИЧЕНКО
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА, кандидат юридических наук, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры.
Мирошниченко М. Н., аспирант кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА.
В прокурорском надзоре под правовым средством реагирования прокурора на правонарушения понимается совокупность предусмотренных российским законодательством и совершаемых в установленном порядке действий прокурора, посредством которых обеспечиваются устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, и привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности <1>. ——————————— <1> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2004. С. 163.
Средства прокурорского реагирования многочисленны, что обусловлено характером правонарушений и видом ответственности за их совершение. В связи с изменением функционального назначения органов прокуратуры, регламентации действующим законодательством надзорной и ненадзорной деятельности прокуроров все правовые средства, в том числе и средства прокурорского реагирования как их составляющая, подлежат разделению на два вида: надзорные и ненадзорные. К надзорным средствам прокурорского реагирования относятся средства, применяемые органами прокуратуры в осуществлении надзорной функции. Они прямо предусмотрены действующим законом и, в свою очередь, подразделяются на процессуальные, т. е. регламентированные процессуальным законодательством Российской Федерации, и непроцессуальные, регламентированные иными нормативными правовыми актами, в том числе и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» <2>. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2007. N 24. Ст. 2830; 2007. N 31. Ст. 4011.
Основными средствами являются акты прокурорского реагирования. Акты прокурорского реагирования есть специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Специфика актов прокурорского реагирования заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Эти требования обязательны лишь для рассмотрения, но не обязательны для исполнения. В силу этого основным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность. Прежде чем перейти к анализу средств прокурорского реагирования, применяемых в случаях нарушения экологического законодательства, необходимо установить, к какому направлению прокурорского надзора относится данная отрасль. Этот вопрос, кажущийся простым на первый взгляд, до настоящего времени является дискуссионным. Дело в том, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов является «соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» <3>, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. В то же время предметом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является также «соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» <4>. ——————————— <3> Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Ст. 21. <4> Там же. Ст. 26.
В ст. 42 Конституции Российской Федерации <5> определено положение, в соответствии с которым «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Анализ приведенной нормы свидетельствует о том, что экологическое законодательство попадает в предмет прокурорского надзора как за исполнением законов, так и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <5> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ и от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212.
Но определение направления, к которому относится надзор за соблюдением экологического законодательства, имеет немаловажное значение, поскольку от этого зависит инструментарий прокурорского реагирования. Представляется правильным согласиться с мнением тех ученых и практиков, которые относят данную отрасль к надзору за исполнением законов, поскольку предметом данной отрасли является надзор за исполнением экологического законодательства, что является одной из составляющей надзора за исполнением законов. Следовательно, при осуществлении надзора за экологическим законодательством должны применяться средства прокурорского реагирования, характерные для надзора за соблюдением законов. В первую очередь это акты прокурорского реагирования: протест, постановление и представление прокурора. Протест — это акт прокурорского реагирования на противоречащие закону правовые акты (акты применения права) уполномоченных органов и должностных лиц. Как показывает практика, чаще всего нарушаются требования Федерального закона «Об экологической экспертизе» <6> и Земельного кодекса Российской Федерации <7>, в особенности это касается процедуры присвоения землям определенного статуса (например, сельскохозяйственные, под застройку, промышленные и т. д.). Акты органов местного самоуправления, определяющие режим земель, часто не соответствуют требованиям закона. Причем это касается не только формы документа, но и его содержания — нередко землям присваивается иной статус, чем тот, который должен быть на самом деле. Иногда это случается в силу недостаточной компетентности уполномоченных органов, а иногда в результате их прямой заинтересованности <8>. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 50. Ст. 5279, N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <7> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ и от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; 2006. N 27. Ст. 2880; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3453; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 26. Ст. 3075. <8> См.: Капука П. М., Мирзаев Т. Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране вод, земель и атмосферного воздуха от загрязнения. М., 1987. С. 45 — 49.
Протесты прокурора способствуют отмене правовых актов, противоречащих закону. Они подаются вышестоящему должностному лицу или органу. Протест является властным средством прокурорского реагирования. Орган или должностное лицо, которому принесен протест, обязаны рассмотреть его в установленный законом срок и принять меры по его отмене или изменению, о чем уведомить прокурора в письменной форме. Представление прокурора является универсальным средством прокурорского реагирования, позволяющим ставить различные вопросы, обычно правового характера, направленные на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Оно вносится в случае нарушения закона, при условии, что данное нарушение не образует состав уголовного преступления или административного правонарушения. Представление вносится руководителю органа, нарушившего закон. Например, в случае нарушения территориальным управлением федерального агентства кадастра объектов недвижимости предусмотренного порядка землеустройства прокурор обязан внести представление руководителю этого территориального управления <9>. В последнее время широкое распространение получили случаи, когда предприятиями производятся несанкционированные и неконтролируемые выбросы вредных веществ в атмосферу, воду или земельные участки. При установлении подобных фактов прокурор вносит представление о прекращении нарушения экологического законодательства руководителю данного предприятия. ——————————— <9> См.: Винокуров А. Ю., Виноградов В. П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996. С. 85.
Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Представление должно быть рассмотрено тем органом или тем должностным лицом, в адрес которого оно внесено. При рассмотрении должно быть принято решение о конкретных мероприятиях по устранению указанных прокурором нарушений экологического законодательства. О принятом решении и о проведенных мероприятиях орган или должностное лицо должны сообщить прокурору в письменной форме. Существует еще одна форма представления прокурора. На основе анализа исполнения экологического законодательства, а также видов и характера правонарушений, совершаемых наиболее часто, прокуроры могут вносить обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти. Обычно эти представления носят рекомендательный характер и направлены не на пресечение конкретного нарушения экологического законодательства, а на предупреждение, предотвращение таких нарушений в будущем. Обобщенные представления могут вноситься не только в представительные или исполнительные органы, но и в вышестоящие органы, в ведении которых находится формирование экологического законодательства. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении также является важнейшим средством прокурорского реагирования, используемым при выявлении нарушений законов в сфере экологического законодательства. По сути, это целый ряд средств прокурорского реагирования, объединенных тем, что оформляются они посредством вынесения постановления. В надзорной деятельности прокуратуры нередко складывается такая ситуация, когда по результатам проверки возникают основания для возбуждения уголовного преследования, т. е. вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. Такие основания появляются тогда, когда проверяющим прокурором вскрыты серьезные нарушения в сфере экологического законодательства, которые подпадают своими признаками под диспозицию того или иного состава преступления. Если же при данной проверке будут установлены нарушения административного законодательства, прокурор обязан своим постановлением возбудить производство об административном правонарушении. И постановления о возбуждении уголовного дела, и постановления о возбуждении производства об административном правонарушении должны содержать фактические данные, которые положены в основу этих актов реагирования, то есть должны быть мотивированы. В Кодексе об административных правонарушениях целая глава посвящена ответственности за нарушение экологического законодательства. В ней содержится сорок одна статья. Однако следует отметить, что прокурор вправе лишь вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, но не вправе сам рассматривать его. Рассмотрение дела осуществляет уполномоченный орган государственной власти. Задача прокурора в данном случае заключается в том, чтобы привлечь внимание уполномоченного органа к факту нарушения экологического законодательства. Прокурор в своем постановлении дает правовую квалификацию содеянного. В случае если деяние содержит признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации <10> (далее — УК РФ), прокурор вправе и обязан вынести постановление о возбуждении уголовного дела. В УК РФ предусмотрена отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. В ней содержится восемнадцать статей. Кроме того, в разделе XII УК РФ предусмотрено такое преступление, как экоцид. Следует отметить, что предварительное следствие по всем этим преступлениям проводится органами прокуратуры. Поэтому после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела прокурор передает его следователю для производства предварительного следствия. Особенностью прокурорского реагирования на совершение экологического преступления является то, что оно должно быть максимально быстрым. Как верно отмечает С. В. Кузьмин, это связано с тем, что данные преступления обычно длящиеся и их быстрое пресечение имеет весьма важное значение <11>. Экологические преступления наносят существенный вред окружающей среде, который может повлечь нанесение вреда людям. Быстрое реагирование позволяет минимизировать причиняемый вред. В этой связи очень показателен пример чернобыльской катастрофы, в результате которой сотни тысяч людей оказались облучены, а огромная территория плодородных земель стала непригодной для сельского хозяйства. ——————————— <10> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 мая 1998 г. N 77-ФЗ, от 25 июня 1998 г. N 92-ФЗ, от 9 февраля 1999 г. N 24-ФЗ, от 9 февраля 1999 г. N 26-ФЗ, от 15 марта 1999 г. N 48-ФЗ, от 18 марта 1999 г. N 50-ФЗ, от 9 июля 1999 г. N 156-ФЗ, от 9 июля 1999 г. N 157-ФЗ, от 9 июля 1999 г. N 158-ФЗ, от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ, от 20 марта 2001 г. N 26-ФЗ, от 19 июня 2001 г. N 83-ФЗ, от 19 июня 2001 г. N 84-ФЗ, от 7 авг. 2001 г. N 121-ФЗ, от 17 ноября 2001 г. N 144-ФЗ, от 17 ноября 2001 г. N 145-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. N 192-ФЗ, от 4 марта 2002 г. N 23-ФЗ, от 14 марта 2002 г. N 29-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 48-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 50-ФЗ, от 25 июня 2002 г. N 72-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 103-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 31 октября 2002 г. N 133-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 30-ФЗ, от 8 апреля 2003 г. N 45-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 98-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 111-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 21 июля 2004 г. N 73-ФЗ, от 21 июля 2004 г. N 74-ФЗ, от 26 июля 2004 г. N 78-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 175-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 161-ФЗ и от 5 января 2006 г. N 11-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 22. Ст. 2332; 1998. N 26. Ст. 3012; 1999. N 7. Ст. 871; 1999. N 7. Ст. 873; 1999. N 11. Ст. 1255; 1999. N 12. Ст. 1407; 1999. N 28. Ст. 3489; 1999. N 28. Ст. 3490; 1999. N 28. Ст. 3491; 2001. N 11. Ст. 1002; 2001. N 13. Ст. 1140; 2001. N 26. Ст. 2587; 2001. N 26. Ст. 2588; 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3424; 2001. N 47. Ст. 4404; 2001. N 47. Ст. 4405; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5028; 2002. N 10. Ст. 966; 2002. N 11. Ст. 1021; 2002. N 19. Ст. 1793; 2002. N 19. Ст. 1795; 2002. N 26. Ст. 2518; 2002. N 30. Ст. 3020; 2002. N 30. Ст. 3029; 2002. N 44. Ст. 4298; 2003. N 11. Ст. 954; 2003. N 15. Ст. 1304; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2712; 2003. N 28. Ст. 2880; 2003. N 50. Ст. 4848; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 30. Ст. 3091; 2004. N 30. Ст. 3092; 2004. N 30. Ст. 3096; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 13; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5574; Российская газета. 2006. 11 января. <11> См.: Кузьмин С. В., Аршаница Н. М. Расследование преступных загрязнений атмосферного воздуха и водных объектов. СПб., 1994. С. 60.
Неразрывно с постановлением связаны и другие средства прокурорского реагирования — обращение в суд с заявлениями и исками. Экологические преступления наносят большой вред на значительной территории. Поэтому прокурор вправе обратиться в суд с иском о защите прав неограниченного круга лиц (напомню, что право на благоприятную экологическую обстановку предусмотрено Конституцией Российской Федерации). В литературе высказывается мнение, в соответствии с которым вынесение постановления не исключает возможности внесения представления <12>, например при нарушении правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ может быть вынесено постановление о возбуждении уголовного дела в отношении виновного лица, а на предприятие внесено представление об устранении нарушений норм экологического законодательства. Представляется, что данная точка зрения не лишена определенного практического смысла. ——————————— <12> См.: Хоткин И. В. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства об окружающей среде. М., 2005. С. 88.
Еще одной формой прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии является предостережение о недопустимости нарушения закона. Как акт прокурорского реагирования оно было введено сравнительно недавно — в 1999 г. и является самым мягким правовым средством прокурорского реагирования. Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены. Применяя предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом прокурор обязательно разъясняет требования соответствующих норм, нарушенных этим лицом. Направление предостережения возможно только в случаях, когда у прокурора имеется достоверная информация о том, что правонарушение может быть совершено. Информация должна быть проверенной <13>. Предостережение прокурора является начальным средством прокурорского реагирования — оно направляется еще до того, как будет совершено нарушение экологического законодательства. Основное отличие предостережения прокурора от других средств прокурорского реагирования состоит во времени совершения правонарушения. Предостережение выносится до его совершения, в то время как все другие средства во время или после совершения правонарушения. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. ——————————— <13> См.: Кириченко С. Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства. Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
Все изложенное указывает на то, что средства прокурорского реагирования являются важнейшим инструментом, частью системы соблюдения законности в нашей стране. Являясь оперативными (быстрыми в реализации), они разрешают многие проблемы и вопросы на ранней стадии, что в значительной мере снижает вред, причиняемый нарушениями экологического законодательства.
