(Вагапов Р. Ф.) («Российский следователь», 2013, N 7)
ЗНАЧЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ НОВЕЛЛ, ВНЕСЕННЫХ В ФЗ «О ПРОКУРАТУРЕ РФ» С 1999 ГОДА ПО НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ <*>
Р. Ф. ВАГАПОВ
——————————— <*> Vagapov R. F. Significance of legislative innovations introduced into Federal Law «On procurator’s office of the RF» from 1999 up to now.
Вагапов Рамиль Фуатевич, аспирант кафедры «Теория и история государства и права» Тольяттинского государственного университета.
В статье исследовано реформирование органов прокуратуры Российской Федерации.
Ключевые слова: прокуратура, Следственный комитет при прокуратуре РФ, законность, концепция развития прокуратуры, надзорные функции прокуратуры.
The article studies reform of the agencies of the procurator’s office of the Russian Federation.
Key words: procurator’s office, Investigative committee attached to the procurator’s office of the RF, legitimacy, conception of development of the procurator’s office, supervision functions of the procurator’s office.
После принятия Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <1> 17 января 1992 г. не закончились споры о роли и месте прокуратуры в государственной системе. В этой связи коллективом ученых НИИ была разработана Концепция развития прокуратуры России в условиях переходного периода <2>. В указанной Концепции отстаивалась идея сохранения и укрепления традиционной российской прокуратуры, которая является сильной, действенной и многофункциональной, всецело подчиненной задаче надзора за исполнением законов, действующих на территории России. ——————————— <1> РГ. 1992. 18 февр. <2> Прокуратура Российской Федерации: концепция развития на переходный период / Отв. ред. Ю. И. Скуратов. М., 1994.
Идеи, выдвинутые разработчиками Концепции, были поддержаны на законодательном уровне и вылились в принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» <3> 17 ноября 1995 г. ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Вместе с тем рост преступности, распространение нигилистического отношения к праву в условиях переходного периода требовали усиления роли прокуратуры. В связи с этим тенденция на усиление правозащитного потенциала прокуратуры сохранилась и в последующих изменениях, внесенных в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», основные моменты которых я попытаюсь отразить в настоящей статье. Существенные изменения в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» были внесены в связи с принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <4>. Научными деятелями данные изменения были восприняты как укрепление роли законности в стране, которые отвечали многочисленным и быстротекущим изменениям, происходящим в экономической жизни, в области государственного строительства и идеологических отношений <5>. Данные изменения касались важных аспектов правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры, которые хоть и определялись в общих чертах, однако имели большое значение для органов прокуратуры. ——————————— <4> СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 878. <5> Рябцев В. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. N 4. С. 39; Бессарабов В. Г. Новое в законодательстве о прокуратуре // Законодательство. 1999. N 6. С. 80.
Так, были расширены надзорные функции прокуратуры: добавлен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации. Надо заметить, что необходимость закрепления указанной надзорной функции прокуратуры обуславливалась многочисленными фактами нарушений федерального законодательства и Конституции РФ. Кроме того, в государственной системе России отсутствовал орган, который осуществлял бы повседневный надзор за исполнением Конституции РФ. Еще одной немаловажной новеллой стала конкретизация круга государственных органов, на которые распространяются надзорные функции прокуратуры, что не только способствовало укреплению законности, но и впервые в перечень лиц, являющихся предметом прокурорского надзора, включило органы управления и контроля, а также руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Данные изменения позволили органам прокуратуры установить контроль над соблюдением конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина и пресекать нарушения прав и свобод государственными служащими, которые ранее находились вне прокурорского надзора. Также, в соответствии с внесенными изменениями, прокурору предоставлялось право объявлять предостережение о недопустимости нарушения Закона (ст. 25.1). Следует сказать о том, что в момент принятия Закона о прокуратуре в первоначальной редакции (1992 г.) «предостережение» было исключено из числа средств прокурорского реагирования, т. к. считалось, что превентивные меры органов прокуратуры не вписываются в новую концепцию прокуратуры. Важным изменением явилась отмена определенного срока назначения прокуроров. Несмотря на то что данное положение не касалось Генерального прокурора, однако оно влияло на степень независимости органов прокуратуры. Дело в том, что при назначении прокуроров на второй срок они должны были пройти процедуру согласования с руководителями субъектов РФ. В результате прокуроры, которые в течение предыдущего срока, защищая позиции законности, активно противодействовали незаконным действиям региональных властей, проявляя твердость и принципиальность, как правило, согласия на переназначение не получали <6>. ——————————— <6> Бессарабов В. Г. Указ. соч. С. 82.
Внесенные в связи с принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <7> и Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <8> изменения в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» касались важных аспектов системы и организации прокуратуры Российской Федерации. Они привели к созданию Следственного комитета при Прокуратуре РФ, значимому изменению полномочий прокурора и руководителей следственных органов, следователей, а в части дознавателей — начальников подразделений дознания, и по сути, к новой организации досудебного производства, т. е. фактически к его реформе. ——————————— <7> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830. <8> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4011.
По мнению одного из инициаторов рассматриваемых законодательных новелл А. Н. Волкова, основной идеей вносимых изменений является следующее: оставить надзор как основную функцию прокуратуры, а функцию следствия перевести в выделенный Следственный комитет при прокуратуре РФ. Предлагалось выведение следствия из прямого подчинения прокуроров всех уровней. В соответствии с чем было решено внести в УПК РФ изменения, касающиеся полномочий прокурора, а именно: лишить прокурора права возбуждать и прекращать уголовные дела, права участвовать в предварительном расследовании, права давать руководящие указания следствию. Прокурорам должны остаться только надзорные функции и поддержание обвинения в суде. По его мнению, у прокурора останется достаточно надзорных функций для того, чтобы по-настоящему осуществлять прокурорский надзор за следствием в органах прокуратуры, ФСБ, МВД, Госнаркоконтроля <9>. ——————————— <9> Волков А. Н. Прокуратура: разделяй и властвуй?! // ЭЖ-Юрист. 2007. N 11.
Депутат В. В. Бобырев, а также ученые С. П. Ефимичев и П. С. Ефимичев, занимая в целом взвешенную позицию, на основе анализа внесенных изменений говорили о том, что прокурор в соответствии с новой редакцией ст. 37 УПК РФ лишился значительных полномочий, позволявших ему своевременно реагировать на допущенные нарушения закона и принимать меры для их устранения. Контроль и надзор за законностью производства дознания в большей части сохранены за прокурором, а надзор и контроль за законностью предварительного следствия в большей части переданы руководителю следственного органа. Таким образом, дела о наиболее опасных преступлениях в большей мере переданы под ведомственный контроль. Прокурор отстранен от проверки законности обращения в суд следователя по всем вопросам следствия, где решения принимаются судом. Участие прокурора в суде по этим вопросам без предварительного или беглого изучения материала в суде — вряд ли достаточная гарантия законности принимаемых решений. Внесенные изменения в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» значительно сократили возможности прокурора реагировать на нарушения законности в ходе предварительного следствия. Представляется, по их мнению, целесообразным восстановить полномочия прокурора по надзору за следствием в полном объеме <10>. ——————————— <10> Обеспечение законности при расследовании / В. В. Бобырев, С. П. Ефимичев, П. С. Ефимичев // Законность. 2007. N 12. С. 28 — 31.
Кроме того, процедура назначения и освобождения от должности председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ и ряд его полномочий свидетельствуют о нарушении ст. 129 Конституции РФ о единстве и централизации органов прокуратуры. Также прокурор фактически лишился возможности осуществлять уголовное преследование, поэтому необходимо было разрешить законодательную коллизию: либо упразднять функцию уголовного преследования, закрепленную за прокурором, либо, наоборот, восстанавливать соответствующие его полномочия. Следующие изменения в ФЗ «О прокуратуре РФ», внесенные Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <11>, нельзя обойти вниманием, т. к. данными изменениями были расширены полномочия прокурора. ——————————— <11> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3608.
Так, в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» добавлена ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Положения данной статьи предписывали прокурору проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Нужно заметить, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов стала новой функцией органов прокуратуры, которая способствовала выявлению и устранению правовых предпосылок коррупции, что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы или заложенной в ней правовой формулы <12>. ——————————— <12> Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В. Н. Южакова. М.: Центр стратег. разраб.; Статут, 2007. С. 20; Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. N 10. С. 8.
Важными и правильными, на мой взгляд, явились изменения в ФЗ «О прокуратуре РФ», внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» <13>. В результате данных изменений произошло выделение из системы органов прокуратуры следственного аппарата и образование на этой базе нового органа исполнительной власти — Следственного комитета РФ. ——————————— <13> СЗ РФ. 03.01.2011. N 1. Ст. 16.
В целом внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ изменения можно охарактеризовать как расширение надзорных полномочий прокурора за счет права отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования). Изменения, произошедшие в ФЗ «О прокуратуре РФ» в связи с принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции» <14>, касались вопросов организации и деятельности органов прокуратуры, а именно ведения государственной единой статистической отчетности, что также положительно влияет на уровень законности в государстве. ——————————— <14> СЗ РФ. 14.02.2011. N 7. Ст. 901.
Обобщая проведенный анализ внесенных изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», следует заметить тенденцию сначала усиления роли прокуратуры в государственной системе, а в дальнейшем — отбирания полномочий у прокурора и передачи данных полномочий под ведомственный контроль. Это позволяет говорить о снижении роли прокурора на досудебной стадии расследования преступлений, о невозможности своевременно реагировать на нарушения законности в период расследования преступлений. Данные преобразования следственных органов и органов прокуратуры не могли положительно сказаться на практической деятельности этих органов. Считаю, внесенные в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» изменения, направленные на реформирование органов прокуратуры и следственных органов, на данном этапе являлись непродуманными, противоречивыми и несогласованными, о чем свидетельствовало возникновение коллизий на законодательном уровне, нарушений Конституции РФ, что, в свою очередь, отрицательно сказывалось на уровне законности в России. Наряду с этими изменениями в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» были внесены изменения, расширяющие полномочия прокурора, которые способствовали выявлению и устранению правовых предпосылок коррупции, что явилось важным шагом на пути к укреплению законности в провозглашенном Конституцией РФ правовом государстве. Важными и правильными, на мой взгляд, явились изменения, которые были логическим завершением реформирования следственных органов и органов прокуратуры, начатого в 2007 г. В результате произошли выделение из системы органов прокуратуры следственного аппарата и образование на этой базе нового органа исполнительной власти — Следственного комитета РФ. Данные положения законодательных новелл говорило об устранении коллизий на законодательном уровне, что, в свою очередь, приводило к укреплению законности в стране. По моему мнению, Россия на данном этапе своего развития нуждается в сильной и централизованной прокуратуре для достижения провозглашенных Конституцией идей и укрепления законности в целом.
——————————————————————
Интервью: Адвокатское сообщество готовится к переменам на рынке юридических услуг (интервью с Евгением Семеняко, президентом Федеральной палаты адвокатов, членом президиума АЮР) («Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ», 2013, N 1)
АДВОКАТСКОЕ СООБЩЕСТВО ГОТОВИТСЯ К ПЕРЕМЕНАМ НА РЫНКЕ ЮРИДИЧЕСКИХ УСЛУГ
ИНТЕРВЬЮ С ЕВГЕНИЕМ СЕМЕНЯКО, ПРЕЗИДЕНТОМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПАЛАТЫ АДВОКАТОВ, ЧЛЕНОМ ПРЕЗИДИУМА АЮР <*>
М. БАРЩЕВСКИЙ
——————————— <*> Российская газета. Неделя. N 5937(264). 15.11.2012 // URL: http://www. rg. ru/2012/11/15/urnedelya. html.
Все понимают, что он должен быть цивилизованным и доступным. Но как в пылу реформ не растерять корпоративное единство и моральные ценности? О сегодняшних проблемах адвокатуры члену президиума Ассоциации юристов России Михаилу Барщевскому рассказал президент Федеральной палаты адвокатов, член президиума АЮР Евгений Семеняко.
В суд по назначению
— Евгений Васильевич, есть много нареканий относительно качества юридической помощи, которую оказывают адвокаты по назначению в уголовном судопроизводстве. Насколько обоснованны эти претензии и что нужно сделать, чтобы повысить уровень такой помощи по назначению? Евгений Семеняко: Чтобы быть объективным, нужно сделать небольшой экскурс в историю. В советский период в нашей стране только 10 — 15% уголовных дел рассматривались с участием адвоката по назначению. А в 85% случаев это были дела по соглашению, когда сам гражданин определял, к кому обратиться и на каких условиях. Тогда работа по назначению была необременительной нагрузкой, что позволяло привлекать даже известных адвокатов. Понятно, что и качество такой помощи оставалось на высоте. Сейчас картина кардинальным образом изменилась. И, заметьте, не по вине адвокатов. Чем дальше от крупных городов, тем больше дел рассматривается по назначению, в некоторых регионах до 80%. А за такую работу адвокатам платят копейки. Для сравнения, у нас судо-день адвоката по уголовным делам оплачивается в меньшем размере, чем судо-час финского адвоката. Ясно, что у наиболее квалифицированных коллег пропадает мотивация вести дела с полной отдачей. Тем не менее для нашей корпорации уголовно-судебная защита всегда была важнейшим делом в адвокатской практике. Во многих регионах защита по назначению составляет едва ли не основную часть заработка адвоката. Поэтому советы палат могут следить за качеством этой работы. В ряде мест действуют положения о допуске к защите по назначению, где прописаны квалификационные требования к адвокату. Если поступают жалобы и они обоснованны, совет палаты может на время отстранить адвоката от этой работы.
Рынок услуг наводнили «решалы»
— Существуют ли проблемы в отношениях адвокатуры и государства? Готова ли адвокатура к проводимому Министерством юстиции реформированию рынка юридических услуг и каким, по вашему мнению, должно быть направление реформирования? Евгений Семеняко: Адвокатура никогда не была любимой дочерью правосудия и тем более исполнительной власти. Ни одно из поколений адвокатов не могло похвастаться доброжелательным к себе отношением со стороны государственных органов. Особенно это проявилось в советский период, когда в ряде случаев роль адвокатов сводилась к роли статистов. Однако в последние годы ситуация меняется к лучшему. Такого уровня взаимоотношений с властью, какого мы в лице Федеральной палаты добились сейчас, у нас в стране не было никогда. С приходом в Министерство юстиции Александра Коновалова и его команды у нас практически нет проблем во взаимопонимании. Наши отношения строятся на основе действующего законодательства об адвокатуре и характеризуются как партнерские. В Минюсте осознают, что никто, кроме адвокатов, сегодня не сможет помочь государству в организации бесплатной юридической помощи, обеспечении уголовного судопроизводства. Мы практически единственная страна в Европе, в которой помимо адвокатов юридическую помощь могут оказывать и индивидуальные предприниматели, и люди, не имеющие вообще юридического образования. В результате наряду с адвокатами, которые сдают квалификационные экзамены и несут ответственность за качество своей работы, практикуют люди, утверждающие, что они «решают любые вопросы от освобождения от призыва в армию и прекращения уголовных дел до досрочного освобождения от отбытия наказания». И такая реклама никого не настораживает. На самом деле мне кажется, что это как раз и есть очевидное доказательство отсутствия настоящего порядка в этой области. Поэтому главной задачей реформирования должно стать установление единых требований ко всем участникам сферы юридической помощи на основе законодательства об адвокатуре.
— Что готова предпринять Федеральная палата адвокатов, чтобы усилить свою роль как института гражданского общества? Евгений Семеняко: Но адвокатура и существует прежде всего как институт гражданского общества, она не включена в систему органов власти, в судебную систему. Замечательный дореволюционный юрист Васьковский говорил, что адвокатура — это добровольная корпорация юристов-профессионалов, правозащитников, которая от имени общества осуществляет контроль за правосудием на основе права и справедливости. Это и есть главное в отведенной нам роли среди институтов гражданского общества. Некоторые господа упрекают меня и других членов совета ФПА в том, что мы не очень активно себя проявляем в публичной жизни, не выступаем с заявлениями. Я считаю, не надо адвокатскую палату путать с общественной организацией или политической партией. Мы — профессиональная корпорация. Наша задача, напротив, по возможности воздерживаться от прямого включения в политические процессы. 80% дел в ряде регионов рассматривается в суде с участием защитников по назначению — сами люди не могут нанять себе адвоката. Характерно, что в прежние годы эта цифра составляла 10 — 15%.
— В последнее время в прессе развернулась дискуссия о пределах дисциплинарной ответственности адвоката. В чем суть проблемы? Каковы вообще профессионально-этические стандарты в вашей профессии? Евгений Семеняко: Действующий Закон об адвокатской деятельности хотя и говорит об этических стандартах профессии, но по крайней мере на стадии допуска к ней, по сути, никаких этических требований к претендентам не предъявляет. А профессиональное поведение тех, кто уже в профессии, регулируется Кодексом профессиональной этики адвоката. Он содержит этические требования, отступления от которых нередко являются основанием для привлечения адвоката к дисциплинарной ответственности, а в некоторых особо исключительных случаях и для лишения статуса. Но эта сфера замыкается исключительно профессиональной деятельностью. Дореволюционная российская адвокатура трактовала обязательства морального плана намного шире. Наши предшественники в лице присяжных адвокатов считали, что, если действия совершены адвокатом за пределами выполнения профессиональных обязанностей, но приобрели публичную огласку и, таким образом, авторитету и престижу корпорации нанесен урон, это может быть основанием для дисциплинарного производства. По такому же принципу сегодня построена ответственность адвоката в большинстве стран. Некоторые наши коллеги полагают, что нам также стоит распространить действие Кодекса и на публичную сферу, а другие категорически против. По этому поводу идет очень острая дискуссия. Я думаю, для понимания пределов ответственности очень серьезное значение имеет нынешний уровень состояния правовой системы. Расширяя границы ответственности адвоката, мы рискуем сами себя отдать на поругание. Сегодня нередки случаи, когда правоохранительные органы в попытках избавиться от неудобного адвоката не особенно себя сдерживают в выборе средств, используя в том числе и дискредитацию его имени. Отмахнуться от этих фактов нельзя. Конечно, мне как президенту ФПА хотелось бы, чтобы в нашей корпорации не было поводов прибегать к дисциплинарному производству. Но надо ли идти к достижению этой ситуации радикальным способом или все-таки двигаться к идеалу вместе со всем обществом? Дело, которым мы занимаемся, нередко ставит представителя нашей профессии в уязвимое положение. Как только адвокат начинает заботиться о том, как защитить от неприятностей самого себя, он перестает быть настоящим защитником, потому что у него тыл не обеспечен.
Ключевой вопрос
— Нужно ли совершенствовать Закон об адвокатуре и если да, то в чем? Евгений Семеняко: Не существует идеальных законов. Но наш Закон в ряде случаев безупречен. Одно из закрепленных в нем фундаментальных завоеваний, обеспечивающих адвокатуре и каждому адвокату в отдельности определенный уровень независимости, — это допуск к профессии и прекращение статуса адвоката. Решение, быть претенденту адвокатом или не быть, принимает само сообщество в лице квалификационной комиссии и совета адвокатской палаты. Но есть и слабые места. К примеру, житель Москвы может поехать в регион, где требования не столь высоки, сдать там экзамен, вернуться и здесь практиковать. Или адвокатская палата лишила адвоката статуса из-за низкой квалификации. А он, переехав в другой регион, сдает там экзамены и вновь становится адвокатом. Есть профессии, где репутация имеет очень существенное значение. И ограничить требования лишь тем, что нет психического заболевания или непогашенной судимости, на мой взгляд, имитация взыскательности. Попробуйте стать судьей, даже с погашенной судимостью. Правоохранительные и судебные органы защищают себя. Почему же адвокатское сообщество должно представлять собой некий отстой для подобной публики? Поэтому люди недобросовестные рано или поздно все равно исключаются из адвокатуры. Наша корпорация — здоровое сообщество.
