С. Костюков, заместитель прокурора Приобского района г. Бийска Алтайского края.
Современное законодательство, находящееся в стадии формирования, не составляет завершенной системы, характеризуется массой пробелов и противоречий. Несмотря на эти недостатки, имеющиеся правовые акты вполне могут обеспечить стабильный правовой порядок, стать надежной защитой прав и свобод граждан. Проблема состоит прежде всего в сложившейся в обществе практике неисполнения законов, игнорировании их требований.
Исполнение законов может выражаться в виде действий или в форме принятия правовых актов. Правовые акты поднадзорных органов, указанных в ч. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, определяют содержание их правоприменительной деятельности. Конкретизируя положения законов, они определяют механизм их реализации при условии, что в них точно воспроизводятся буква и дух закона.
Одно из основных средств реагирования на выявленные нарушения закона — протест прокурора, который приносится на правовой акт, противоречащий закону, и выражает требование прокурора о приведении правового акта в соответствие с законом либо его полной или частичной отмене.
Однако не всегда нарушение закона облекается в форму нормативного либо индивидуально — правового акта. В этом случае, установив факты нарушения закона, прокурор вносит представление в орган или должностному лицу, компетенция которого позволяет обеспечить принятие мер по устранению нарушений закона, причин и способствующих им условий.
Проводимые Генеральной прокуратурой, прокуратурами субъектов Федерации обобщения общенадзорной практики свидетельствуют о том, что большая часть протестов и представлений прокуроров признается обоснованной. Отклонение протеста либо отказ в устранении указанных в представлении нарушений закона обуславливают необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании противоречащего закону правового акта недействительным или с жалобой на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, не облеченные в форму правового акта, но являющиеся по своей сути противоправными.
Процедура судебного рассмотрения данной категории гражданских дел регламентирована Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и главой 24(1) ГПК, правоприменительная практика разъяснена Постановлениями Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» и от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан».
Правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются принятые федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций решения, содержащие обязательные предписания. Такие акты могут носить нормативный характер, т. е. устанавливать правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, а также индивидуальный характер, т. е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.
Дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, носящих нормативный характер, рассматриваются как дела, возникающие из административно — правовых отношений, по правилам ГПК. При рассмотрении данной категории дел защищаются однородные права и интересы неопределенного круга лиц. В широком смысле эта защита направлена на обеспечение правового, экономического и социального благополучия общества.
Возбужденные по заявлению прокурора гражданские дела в защиту субъективных прав и интересов конкретных их носителей рассматриваются в порядке искового производства (если есть спор о праве гражданском).
Предъявление прокурором иска в защиту чужих интересов обусловлено содержанием его полномочий, перечисленных в ст. 35 Закона о прокуратуре. Предметом спора в данном случае выступает индивидуально — правовой акт, нарушающий права и свободы определенного круга лиц, которые, в силу п. 2 ст. 33 ГПК, участвуют в деле в качестве истцов.
В случае признания заявленных прокурором требований суд признает оспариваемый правовой акт недействительным со дня его издания.
Нарушение закона не всегда облечено в форму правового акта. Зачастую оно выражается в игнорировании обязанными субъектами правовых предписаний либо в совершении неправомерных действий, приводящих к нарушению законных прав и свобод граждан. В случаях, когда такие нарушения, защищаемые в порядке гражданского судопроизводства, касаются граждан, нуждающихся в поддержке государства, либо если в силу определенных причин они не могут самостоятельно отстаивать в суде свои права или свободы, а также когда нарушение затрагивает интересы большого числа граждан, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Рассмотрение этой категории гражданских дел, инициированных прокурором, производится по общим правилам искового производства, где прокурор занимает положение процессуального истца, а граждане, чьи права нарушены и в чьих интересах прокурор обратился в суд, привлекаются к участию в деле в качестве истцов.
Когда неправомерные действия нарушают законные права неограниченного круга субъектов (например, в случае немотивированного отказа обслуживающих организаций предоставлять льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, предусмотренные федеральными законами для определенных категорий граждан), право прокурора на предъявление соответствующего иска законом прямо не предусмотрено. Это согласуется с отдельными положениями Закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 27 октября 1995 г., который раскрыл содержание принципа состязательности в гражданском процессе. В частности, от самих заинтересованных лиц зависит, участвовать им в процессе или нет, заявлять иск непосредственно или при процессуальном соучастии с прокурором. Таким образом, только от волеизъявления самих субъектов спорных материальных правоотношений зависит реализация их права на судебную защиту.
Так, решением Восточного районного суда г. Бийска Алтайского края удовлетворены исковые требования прокурора района о признании незаконным отказа жилищно — эксплуатационной организации в предоставлении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предусмотренных ст. 17 Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». В подтверждение нарушения законных прав целой категории граждан к участию в деле были привлечены в качестве истцов двое инвалидов, обратившихся за защитой своих прав в районную прокуратуру. В резолютивной части решения суда был признан незаконным отказ ответчика предоставлять льготы по оплате жилья и коммунальных услуг в отношении всех инвалидов, проживающих на территории данного района, а не только привлеченных к участию в деле.
Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, отменяя данное решение, указала, что в силу п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в отношении неопределенного круга лиц прокурор может обращаться в суд с заявлением о признании незаконным правового акта. В случае нарушения прав конкретных лиц прокурор, в соответствии с п. 3 ст. 35 названного Закона, должен обращаться в суд с иском о защите прав гражданина (при наличии спора о праве) или с заявлением, если обжалуемые действия относятся к сфере административно — правовых.
Инициирование исков в защиту нарушенных прав отдельных граждан, учитывая многочисленность той или иной категории пострадавших (инвалиды, ветераны и т. п.), — процедура достаточно длительная. Для реализации возможности защиты в одном процессе однородных прав и интересов неопределенного круга лиц представляется необходимым прямо предусмотреть в законе такое право за прокурором. Аналогичная законодательная конструкция, которая может быть взята за основу, содержится в ст. 46 Закона «О защите прав потребителей». В ней определен круг лиц, уполномоченных предъявлять в суды иски в интересах неопределенного круга потребителей, установлены процессуальные предписания, касающиеся содержания судебного решения, его обязательности, отдельные вопросы исполнения решения. В частности, истцами могут быть службы по защите прав потребителей органов местного самоуправления и общественные организации потребителей. Иски на основе этого Закона предъявляются в случаях, когда выявлены нарушения прав потребителей со стороны изготовителя (исполнителя, продавца), но неизвестны конкретные потребители, права которых нарушены.
В данной ситуации суд лишен возможности определить отношение лиц, в защиту прав которых заявлен иск, к предъявленным к ответчику требованиям и вынесенное решение мотивирует исходя из соответствия либо несоответствия ситуации требованиям законодательства.
После принятия и обнародования судебного решения в интересах неопределенного круга лиц в суд могут обратиться отдельные управомоченные субъекты с требованиями о возмещении причиненных им незаконными действиями убытков.
С учетом того, что граждане за защитой своих прав обращаются в прокуратуру чаще, чем в иные органы, так как ее помощь бесплатна и жалобы разрешаются в короткий срок, необходимость законодательного регулирования процедуры инициирования прокурорами гражданских дел в защиту нарушенных прав неопределенного круга лиц достаточно актуальна. В этом праве, которое необходимо предоставить прокурору, найдет дальнейшее развитие правозащитная функция прокуратуры.
