И. С. Викторов, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Материалы прокурорских проверок, отчетные данные Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее — МАП РФ) свидетельствуют о том, что в большинстве регионов имеют место многочисленные нарушения законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и «О защите прав потребителей».
С развитием рыночных отношений растет число нарушений антимонопольного законодательства. Особенно много их при акционировании предприятий оборонной промышленности. Концентрация финансового капитала проявляется и на финансово — кредитном рынке, рынке страховой деятельности. Большую общественную опасность представляют распространенные нарушения положений законодательства, устанавливающие ограничения для должностных лиц в предпринимательской деятельности.
По данным прокурорских проверок органы региональной власти произвольно корректировали действия многих норм федерального антимонопольного законодательства. Это привело к настоящему диктату в вопросах ценообразования, перераспределения продукции и установления ответственности.
В 1998 г. прокурорами выявлено 1967 нарушений антимонопольного законодательства, что на 39,9% больше, чем в 1997 г. В январе — июне 1999 г. число таких правонарушений возросло почти на 60% (с 574 до 918). Еще больше выявляется нарушений законодательства о защите прав потребителей: в 1998 г. — 7076, а в первом полугодии 1999 г. — 3774.
МАП РФ и его территориальные органы только в 1998 г. рассмотрели 3807 заявлений граждан о нарушениях антимонопольного законодательства.
Практически во всех регионах отмечены факты принятия органами местной власти незаконных нормативных актов, запрещающих или ограничивающих вывоз продукции первой необходимости, нарушения законодательства, регламентирующего вопросы лицензирования. В нарушение федерального законодательства органами власти вводился местный порядок взимания обязательных платежей в размерах, не предусмотренных законодательством. Органы антимонопольного контроля только в единичных случаях добивались реального взыскания штрафных санкций.
Несмотря на проявляемую активность по выявлению нарушений антимонопольного законодательства, в целом прокурорский надзор не отвечает предъявляемым требованиям, является недостаточно эффективным. Анализ практики свидетельствует о недостаточной оценке прокурорами явно неудовлетворительного состояния законности в рассматриваемой сфере; прокуроры не всегда эффективно и квалифицированно используют предоставленные им законом правовые средства для выявления, пресечения и своевременного устранения нарушений законодательства о конкуренции и ограничении антимонопольной деятельности. Во многих прокуратурах не налажено надлежащего взаимодействия с органами контроля, нет должной координации с другими правоохранительными органами в целях усиления борьбы с правонарушениями.
Важный элемент организации надзорной проверки — полнота ее информационного обеспечения. Наибольшей информацией о правонарушениях антимонопольного характера располагает МАП РФ и его территориальные управления. Они имеют данные о фактах нарушения антимонопольного законодательства; о наложенных штрафах на хозяйствующих субъектов и должностных лиц; об отмененных и измененных по инициативе министерства незаконных актах, расторгнутых договорах и соглашениях; об обращениях в суд или в арбитражный суд с исками и заявлениями в связи с нарушениями антимонопольного законодательства и о результатах их рассмотрения; о направленных в органы прокуратуры материалах для решения вопроса о возбуждении уголовных дел.
При подготовке к проверке перед прокурором стоит задача проанализировать исполнение антимонопольного законодательства руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и законность решений, принимаемых органами контроля. Источниками информации могут быть соглашения органов власти, ограничивающие конкуренцию; запреты на продажу товаров из одного региона РФ в другой; договоры между хозяйствующими субъектами; товарные знаки, которые вызывают сомнения в законности их использования; решения и постановления судов и арбитражных судов; ходатайства о даче согласия на создание, реорганизацию, ликвидацию коммерческих и некоммерческих организаций; реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%; отчетность акционерных обществ об аффилированных лицах; заявления в антимонопольные органы о нарушениях антимонопольного законодательства; предписания антимонопольных органов о прекращении таких нарушений, об отмене или изменении неправомерных актов, о расторжении или изменении заключенных соглашений.
Анализ материалов прокурорской практики показывает, что наиболее распространенным нарушением антимонопольного законодательства является злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке в форме:
— монополистических действий хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках, направленных на создание ограничений для доступа на рынок другим хозяйствующим субъектам, вытеснение конкурентов, получение сверхприбыли. Доминирующий хозяйствующий субъект сохраняет или укрепляет свое положение на рынке с использованием неправомерных методов — навязывание невыгодных условий договоров, нарушение установленного порядка ценообразования, изъятие товаров из обращения и др.;
— соглашений (согласованных действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию. Типичные соглашения такого рода — ограничение доступа на рынок, отказ от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями, раздел рынка по кругу продавцов или покупателей, по территориальному признаку, по ассортименту реализуемых товаров, а также ценовые соглашения;
— актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции.
Часто органы власти необоснованно препятствуют предпринимательской деятельности путем усложнения порядка лицензирования или произвольного расширения перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, вводят в отношении видов деятельности, не подлежащих лицензированию, иные разрешительные процедуры, например, аттестацию предприятий торговли и общественного питания.
Разновидностью ограничений предпринимательской деятельности является выдача свидетельств на право розничной торговли, которой во многих регионах предшествует представление разнообразных документов (копий уставов, разрешений Госсанэпиднадзора, свидетельств о собственности на нежилые помещения, справок налоговых органов, балансов и финансовых отчетов и др.), в то время как налоговое законодательство уже предусмотрело введение сбора за право торговли, уплачиваемого путем приобретения талона или патента.
Дискриминация со стороны органов исполнительной власти по отношению к одним хозяйствующим субъектам и предоставление льгот другим зачастую сочетается с установлением запретов на продажу товаров из одного региона РФ в другой, что противоречит не только Закону о конкуренции, но и ст. ст. 8 и 74 Конституции РФ. Допускаются и правонарушения в форме соглашений (согласованных действий) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, противоправно ограничивающие конкуренцию, направленные на повышение, понижение или поддержание цен, раздел рынка, ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.
Согласно Закону недопустимо участие в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государственной власти и государственного управления. Им запрещается заниматься самостоятельной предпринимательской деятельностью, голосовать посредством принадлежащих им акций при принятии решений общим собранием хозяйственного товарищества или общества, занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта. Между тем такие факты нередки в регионах.
В ходе проверок в территориальных управлениях МАП РФ следует выяснять следующие основные вопросы:
— разрабатывает и осуществляет ли территориальный антимонопольный орган меры по демонополизации производства и обращения;
— своевременно ли дают антимонопольные органы предписания хозяйствующим субъектам о прекращении нарушений антимонопольного законодательства, о расторжении или изменении договоров, противоречащих законодательству;
— соответствуют ли требованиям Закона решения региональных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации, ликвидации, предоставления льгот хозяйствующим субъектам, а также по иным вопросам, регулируемым антимонопольным законодательством;
— выполняются ли антимонопольным органом задачи по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций;
— не нарушается ли в регионе установленный законом порядок исполнения предписаний и других решений территориального антимонопольного органа, не было ли случаев оставления без реагирования решений, принятых по фактам выявленных правонарушений;
— имели ли место факты выполнения территориальными антимонопольными органами несвойственных им функций.
Антимонопольными органами не в полной мере используются предоставленные им законом полномочия, а поэтому зачастую нарушения антимонопольного законодательства остаются без реагирования; не используются правовые методы антимонопольного контроля в целях предупреждения соглашений и согласованных действий, имеющих результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Во многих случаях не передаются материалы из антимонопольных управлений в правоохранительные органы, что предусмотрено совместным письмом Генеральной прокуратуры и ГКАП «О порядке передачи в органы прокуратуры материалов о нарушениях антимонопольного законодательства» от 28 августа 1995 г. и совместным указанием Генеральной прокуратуры и ГКАП «Об усилении взаимодействия органов прокуратуры и ГКАП России в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства и защиты прав потребителей» от 24 декабря 1996 г.
Территориальные антимонопольные управления зачастую не обеспечивают контроль за соответствием нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления требованиям ст. 7 Закона о конкуренции, запрещающей принимать акты, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов; не в полной мере выполняют свои обязанности по защите нарушенных прав потребителей или по недопущению недобросовестной конкуренции.
Вне поля деятельности территориальных органов остается контроль за соблюдением требований ст. 9 Закона о конкуренции, устанавливающей ограничения для должностных лиц в предпринимательской деятельности.
При выявлении нарушений законодательства о конкуренции и о защите прав потребителей органами антимонопольного контроля в качестве основной и универсальной меры реагирования используются предписания, что в ряде случаев влечет за собой незаконную подмену ими мер административной и уголовной ответственности. Практически не применяется к нарушителям такая мера воздействия, как штраф, предусмотренная ст. 18 Закона о конкуренции.
Недостаточное внимание уделяется вопросам участия представителей антимонопольных органов в органах управления акционерных обществ в качестве представителей государства и контроля за их деятельностью. Положение о включении представителей МАП РФ в советы директоров акционерных обществ определено Указом Президента от 10 июня 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления».
В ряде мест не соблюдаются Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденные Приказом ГКАП РФ от 25 июля 1996 г.
Названные типичные виды нарушений антимонопольного законодательства следует учитывать при определении круга вопросов, подлежащих проверке в антимонопольном органе. Однако во всех случаях круг основных вопросов должен формироваться, исходя из целей и задач намеченной надзорной проверки, на основе анализа сложившейся в регионе ситуации и характера поступивших сигналов о правонарушениях.
В ходе каждой проверки необходимо получить достоверные сведения о соответствии принятых проверяемым органом или должностным лицом правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству. Для того чтобы прокурор смог сделать такой вывод, изучаются все правовые акты, носящие нормативный характер, а также решения, принятые по фактам выявленных правонарушений.
При организации работы обязательным является выполнение Приказа Генерального прокурора от 22 мая 1995 г. N 30 о том, что надзор за законностью правовых актов прокуроры осуществляют независимо от поступления информации о нарушениях законности. Выполнение этого требования возможно лишь при условии систематического ознакомления с правовыми актами непосредственно в антимонопольных органах. В этом случае имеется возможность оперативно получить и изучить все необходимые первичные документы, положенные в основу принятого нормативного акта или конкретного решения, получить объяснения от исполнителей либо соответствующих должностных лиц, провести иные действия. Такого рода проверки исключают возможность непредставления прокурору тех или иных противоправных актов, которые антимонопольные органы нередко забывают направлять по запросам прокуроров.
Осуществление антимонопольной деятельности — один из видов государственного регулирования экономики, которое обеспечивается во многом путем издания правовых актов территориальными управлениями МАП РФ, органами государственной власти и местного самоуправления. Как показывает практика, прокуроры чаще всего опротестовывают нормативные акты указанных органов.
По фактам выявленных нарушений антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, о рекламе, которые носят неединичный характер либо выявлены повторно, вносится представление. В основном такие акты реагирования адресуются непосредственно руководителям органов территориальных антимонопольных управлений. Согласно ст. 27 Закона о конкуренции представления прокуроров являются основаниями для рассмотрения антимонопольными органами дел о нарушениях антимонопольного законодательства с вынесением соответствующих решений и предписаний.
Если по материалам надзорной проверки прокурор обнаружит признаки преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, то выносится постановление о возбуждении уголовного дела.
При наличии признаков административного правонарушения выносится постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с направлением материалов дела в уполномоченные для рассмотрения административного правонарушения органы.
При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (например, о подготовке противоправного нормативного акта территориальными антимонопольными управлениями, органами государственной исполнительной власти или органами местного самоуправления либо действиях по достижению соглашений хозяйствующими субъектами, ограничивающих конкуренцию) прокурор объявляет должностным лицам предостережение в письменной форме о недопустимости нарушений закона.
За результатами рассмотрения актов реагирования должен быть установлен надлежащий контроль. В случае получения «формальных отписок» либо нарушения сроков их рассмотрения прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении, предусмотренное ст. 165(10) КоАП.
