М. Шалумов, заместитель прокурора Костромской области.
Прошло более года с момента публикации статьи А. Мыцыкова «Прокуратура. Проблемы развития» <*>, которая вызвала широкий резонанс среди практиков и ученых и стала поводом к обсуждению действительно серьезных и важных для деятельности российской прокуратуры вопросов. Затронутые в этой и ряде других публикаций автора проблемы остаются и требуют разрешения. ——————————— <*> Законность, 2000, N 1.
Поднят вопрос о том, по какому пути должен развиваться надзор прокуратуры за исполнением законов (общий надзор) — сужения или расширения своей сферы и применяемых полномочий. Остроту этому вопросу сегодня придает тот факт, что в Госдуме находится на рассмотрении законопроект группы депутатских фракций «правой» ориентации (СПС, «Яблоко», ОВР), предусматривающий полное изъятие у прокуратуры функции надзора за исполнением законов в сфере экономической и социальной деятельности, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поэтому его обсуждение переходит из чисто ведомственной в политическую плоскость. Общеизвестно, что российская прокуратура исторически сформировалась как орган государственного надзора за исполнением законов. Надзор остается ведущей функцией прокуратуры, и это вполне обоснованно с точки зрения не только отечественных традиций, но и уровня социально — экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения и, самое главное, — уровня развития судебной власти и других элементов правовой системы государства, их готовности взять на себя значительную часть надзорных полномочий прокуратуры. Зарубежные эксперты и радикальные отечественные реформаторы, заявляя об общем надзоре прокуратуры как анахронизме, вредном пережитке советского прошлого, этого не понимают либо не хотят понимать. Неотъемлемый атрибут любого государства — надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов. В федеративном государстве особое значение приобретает надзор верховной власти за соблюдением Конституции и федеральных законов субъектами Федерации. Чем более развита правовая система государства, тем больше эта функция перемещается от чиновничьих структур к судебным. О приоритете судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан говорится и в международно — правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией в последние годы в связи с приобретением статуса самостоятельного члена ООН и вступлением в Совет Европы. Однако нельзя взять и просто изъять у прокуратуры надзорную функцию, поскольку этому препятствуют объективные причины и прежде всего то обстоятельство, что без такой функции прокуратуры существование государства невозможно. Следовательно, признавая необходимость и неизбежность в перспективе передачи части общенадзорных полномочий прокуратуры другим элементам правовой системы государства, следует говорить о постепенности, поэтапности такой передачи, дабы не нанести непоправимый ущерб интересам законности и правопорядка в стране. Она может осуществляться по мере создания административных, трудовых и иных федеральных судов, учреждения уставных судов и уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, других правовых институтов, способных принять от прокуратуры функцию надзора за законностью в экономической, социальной и административной сферах. Если учесть, что до сих пор в зародышевом состоянии находятся мировые суды (закон о них был принят еще в 1998 г.), то начало деятельности административных судов и иных перечисленных учреждений можно прогнозировать не ранее чем через несколько лет. А пока государство реализует и еще долго будет осуществлять свою надзорно — контрольную функцию посредством прокуратуры, надо определить стратегию ее надзорной деятельности. Совершенно убежден в правильности заявления А. Мыцыкова о том, что прокуратуре «нужно не настаивать на восстановлении прежних или получении новых функций и полномочий, а, что называется, осмотреться». В плане общего надзора автор предложил отказаться от широкозахватного подхода и сосредоточить усилия на стратегических направлениях, делающих заметным общественно полезный результат прокурорских акций. Я бы добавил сюда еще два предложения. Первое. В законодательном порядке ограничить сферу прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов только органами власти, управления и контроля, так как в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций прокуратура, исходя из ее места в правовой системе государства, должна вмешиваться лишь в случаях нарушения конституционных прав и свобод граждан. Целесообразно вернуться к очень удачной редакции Закона о прокуратуре 1995 г., которая устанавливала четкие пределы общего надзора и позволяла, с одной стороны, отвергнуть обвинения прокуратуры в необъективном и некомпетентном вмешательстве в хозяйственную деятельность организаций, а с другой — подчеркнуть ее роль как правозащитного органа. Второе. В надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина средства их судебной защиты использовать, в строгом соответствии с требованиями части 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, только применительно к определенной группе субъектов (несовершеннолетние, инвалиды, престарелые, другие слабо защищенные в социальном плане лица) или при наличии общественного (неперсонифицированного, безгласного) интереса. Следовало бы более внимательно взглянуть и на такой объект общего надзора, как судебные приставы. Они исполняют судебные решения, обеспечивают порядок в судах, безопасность судей, и не совсем понятно, почему законодатель освободил судебную власть от обязанности постоянного контроля за их деятельностью и возложил надзор на прокуратуру. Законность деятельности судебных приставов должна преимущественно контролироваться судами, и только в какой-то части (о чем еще стоит поразмышлять и оглянуться на отечественный дореволюционный и зарубежный опыт) целесообразно сохранить прокурорский надзор за исполнением ими законов. Непонятно также стремление некоторых наших коллег любой ценой отстоять обязанность органов прокуратуры обеспечивать тотальную проверку законности и обоснованности судебных решений по гражданским делам. По существу, прокурорские проверки судебных решений в сроки на кассационное обжалование стали подменять внутриведомственный судебный контроль и надзор. Кому и зачем это нужно? Судебная власть заявляет о своей независимости и самостоятельности, следовательно, она вполне способна сама обеспечивать законность в гражданском судопроизводстве, тем более что там всегда есть заинтересованные стороны, могущие обжаловать незаконное или необоснованное решение в вышестоящую инстанцию. Роль прокурора в обеспечении законности в гражданском, так же как в арбитражном и административном, судопроизводстве вполне можно уже сегодня, безболезненно для государства и общества, ограничить проверкой решений по делам, рассмотренным с его участием. Высвободившиеся в случае реализации предлагаемых мер ресурсы помогут сосредоточить усилия прокуратуры на решении действительно важнейших для страны задач. Не менее важно правильно определить направления дальнейшего развития прокурорской деятельности в сфере борьбы с преступностью. «Двумя руками» поддерживаю высказанное А. Мыцыковым мнение о необходимости сужения прокурорской подследственности. Если 10 — 15 лет назад, когда криминальная ситуация в стране характеризовалась относительной стабильностью, число уголовных дел, расследуемых прокуратурой, не было велико и не влияло на другие направления работы, то в нынешних условиях органы прокуратуры буквально захлебываются от растущего вала уголовных дел. К примеру, среднемесячная нагрузка на одного следователя прокуратуры в Костроме за 2000 г. составила 3,5 дела, а в Костромском (сельском) районе — 3,9 при среднероссийской 1,9 дела. В абсолютных цифрах 7 следователей прокуратуры города и один следователь района расследовали за год 250 уголовных дел. И это без учета дел, направленных по подследственности в другие органы, соединенных в одно производство, переданных для дальнейшего расследования в следственное управление прокуратуры области, а также материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, по которым следователями проводились проверки в порядке ст. 109 УПК. Практика показывает, что следователи областного центра ежедневно, иногда и не по одному разу, выезжают на места происшествий (как правило, совместно с прокурором или заместителем), по каждому неочевидному или иному сложному преступлению участвуют в работе следственно — оперативных групп (руководят ими тоже, как правило, прокурор или заместитель). Затем еще необходимо обеспечить качественное расследование дел и проверку материалов. Если аналогичные данные приведут прокуроры Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Свердловской, Челябинской и других крупных областей, краев и республик, то они наверняка будут на порядок выше. В результате на выполнение этой функции отвлекаются громадные силы и средства, тратится более 50% рабочего времени всего оперативного состава прокуратуры. Соответственно, страдают другие участки работы. В представлении же местной власти и общественности главным ответственным за нераскрытые убийства и другие «резонансные» преступления органом остается не милиция, а прокуратура, которая все больше превращается из органа надзора за законностью в специальный орган по раскрытию особо тяжких преступлений. На этом фоне выглядит мизерной доля расследуемых прокуратурой дел о должностных преступлениях и коррупции. Изменить ситуацию может лишь скорейшее поэтапное внесение поправок в ст. 126 УПК, направленных на передачу в ведение следователей других органов большинства преступлений из действующей прокурорской подследственности. За прокуратурой должны остаться дела о коррупции и преступлениях, совершенных работниками правоохранительных органов и судьями, а также право возбудить и принять к своему производству любое уголовное дело. Опасения, что изъятие из прокуратуры дел об изнасилованиях, убийствах, бандитизме, нарушениях правил охраны труда и других нанесет вред интересам борьбы с преступностью, напрасны. Следователи органов внутренних дел и сейчас вполне сносно расследуют дела о причинении тяжкого вреда здоровью, насильственных действиях сексуального характера, нарушениях правил дорожного движения, а в умении расследовать дела об экономических и должностных преступлениях ничуть не уступают прокурорским следователям. Безусловно, изменение подследственности должно сопровождаться подготовкой квалифицированных следственных кадров милиции и других правоохранительных органов. Тогда прокурор сможет в полной мере обеспечивать действенный надзор за исполнением оперативно — розыскными и следственными органами своих обязанностей, и в первую очередь по раскрытию преступлений, защите жертв криминального насилия, соблюдению гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, а также усилить координирующую роль в организации борьбы с преступностью и ее предупреждения. И еще одна «больная» проблема — участие прокурора в уголовном судопроизводстве. Здесь я не соглашусь с выводами А. Мыцыкова. Конечно, существующими штатами прокуратура не в состоянии поддерживать государственное обвинение по всем делам районной подсудности. Но и совсем уйти от этого мы не вправе, поскольку принцип состязательности в уголовном судопроизводстве закреплен в Конституции РФ, международно — правовых актах и требует того, чтобы обвинительную функцию в суде выполнял прокурор, а не судья. Значит, к «стопроцентному» поддержанию обвинения прокуратура должна готовиться, и в первую очередь путем высвобождения времени и кадров за счет упразднения или сокращения ряда других обязанностей. Задачу проверки в сроки на кассационное обжалование всех рассмотренных судом уголовных дел нельзя назвать «некорректной», поскольку, в отличие от гражданского или арбитражного судопроизводства, в уголовном процессе инициатором судебного разбирательства является сам прокурор, утвердивший обвинительное заключение и направивший дело в суд. Следовательно, прокурор же обязан в рамках функции уголовного преследования добиваться вынесения судом законного и обоснованного постановления по каждому делу (что верно отметил в своем отклике на статью А. Мыцыкова прокурор Омской области С. Казаков. — Законность, 2000, N 3). Сказанному можно подвести следующие итоги. Положения Конституции РФ, международно — правовых актов, ратифицированных Россией, объективно требуют реформирования правовой системы государства и в рамках этого процесса — дальнейшего развития и совершенствования функций прокуратуры. Такое развитие и совершенствование должно осуществляться по пути постепенного, поэтапного, согласованного с развитием судебных и иных правовых учреждений, освобождения прокуратуры от несвойственных ей в демократическом государстве обязанностей вмешательства в хозяйственную деятельность, решения правовых вопросов, относящихся к компетенции суда, сплошной проверки законности судебных актов по гражданским, арбитражным и административным делам, надзора за исполнением законов органами, которые обслуживают судебную власть и должны контролироваться ею, расследования общеуголовных преступлений. Полученные штатные и организационные ресурсы должны быть использованы для укрепления стратегических направлений прокурорского надзора за исполнением законов, правозащитных возможностей прокуратуры, функций уголовного преследования в судебных стадиях. Реализация этих предложений позволит существенно поднять авторитет прокуратуры в российском обществе, наглядно показать истинную роль и место прокуратуры в формирующемся российском государстве, сохранить ее как уникальный орган обеспечения правопорядка, устранить условия для нападок на нее со стороны определенных политических сил. Выиграет от таких преобразований не только сама прокуратура, но и все российское общество.
