М. Шалумов, заместитель прокурора Костромской области, кандидат юридических наук.
Осуществление правовой реформы, укрепление самостоятельности и независимости судебной власти в Российской Федерации привели к значительному расширению сферы судебного контроля за соблюдением законности, прав и свобод граждан. Конституция РФ провозгласила, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46). Только на основании судебного решения допускаются арест, заключение под стражу и содержание под стражей (ст. 22), ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), по судебному решению может также осуществляться проникновение в жилище граждан против их воли (ст. 25).
В то же время государство, сообразуясь с объективными потребностями общества, не только сохранило единую централизованную систему прокурорского надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, но и возложило на прокуратуру полномочия по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми коммерческими и некоммерческими организациями. Исполнение законов указанными организациями и законность издаваемых ими правовых актов также включены в сферу прокурорского надзора. Все эти изменения в правовом регулировании механизма обеспечения законности требуют четкого определения соотношения судебного контроля и прокурорского надзора за законностью. Концепция развития прокуратуры на переходный период, справедливо признавая, что постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав граждан является наиболее надежным и эффективным, вместе с тем исходила из того, что правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры, поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях. Данный вывод сохраняет свою актуальность и может быть положен в основу решения рассматриваемой проблемы на современном этапе развития российской государственности.
Если говорить о сферах распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью, то, с одной стороны, они в значительной степени совпадают, а с другой — прокурорская значительно шире судебной. Прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные действия оперативно — розыскным или следственным органам либо оценкой правомерности действий и решений поднадзорных органов и организаций, их должностных лиц. В поле зрения прокурора — и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам, семьям с детьми и т. п., и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях во всех правоохранительных органах. Отсюда и значительно более широкий круг лиц, подпадающих в сферу надзора.
Способы осуществления судом и прокуратурой своих контрольно — надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб граждан, организаций, материалов следственных и оперативных органов, и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокуратуры действует постоянно и непрерывно. Ежегодно органы прокуратуры анализируют состояние правопорядка на подведомственной им территории, на основании результатов его анализа планируют свою деятельность по выявлению и устранению нарушений закона. Прокуратуре, в отличие от суда, необязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» основанием для проведения проверки исполнения законов может быть любая информация о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. А на таких направлениях, как соблюдение законов в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, органов, осуществляющих оперативно — розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, содержание задержанных и арестованных, исполнение уголовных наказаний, прокурорский надзор действует, независимо от наличия информации о нарушении законов, с целью их предотвращения.
Прокурорские проверки характеризуются оперативностью. Для этого не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства, — протоколирования, назначения и проведения слушаний и т. п. При необходимости прокурор может провести проверку внезапно, во внерабочее время, чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий. Законом и приказами Генерального прокурора РФ установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности и жесткий контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде истребование и отмена решения нижестоящего суда могут иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе руководителей органов суда или прокуратуры и в строго определенной процедуре, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принять самостоятельное решение.
Весьма немаловажным для характеристики прокурорского надзора и его соотнесения с судебным контролем является бесплатность, а значит, полная доступность для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют оплаты госпошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов. Более того, в ряде случаев прокурор, сам обращаясь в суд в интересах граждан или организаций, освобождает их от значительных материальных затрат (ч. 4 ст. 27, ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 41 ГПК РСФСР и др.).
Одно из важнейших свойств прокурорского надзора, отражающее особенность его полномочий, — это инициативность. Таким свойством не обладает и не может обладать по объективным причинам судебный контроль. Как отмечалось, любое дело, дающее суду возможность осуществлять контроль за законностью, возбуждается в суде исключительно по обращениям сторон. Судья, с какими бы нарушениями закона, прав и свобод граждан ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд. Следует учитывать и другой существенный момент — есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. Речь идет, к примеру, о незаконных решениях органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где нет «ущемленной стороны», которая может возбудить судебное дело; незаконных решениях следователя о прекращении уголовного дела о хищении государственной собственности, злоупотреблении властью и т. п. и необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Напротив, прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав.
Именно инициативность позволяет прокуратуре, например, выявлять и устранять незаконные правовые акты министерств, ведомств, органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, военного управления, которые достаточно редко попадают в орбиту судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц. В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности.
Обратимся к статистике. В 1999 году в органы прокуратуры Российской Федерации поступила 1251 тыс. письменных обращений граждан, из которых 310 тыс. переданы прокурорами на рассмотрение других органов, а 941 тыс. разрешена непосредственно прокуратурой. В подавляющем большинстве данные обращения связаны с обжалованием правовых актов и действий коллегиальных органов управления и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. 729 тыс. жалоб и заявлений от числа разрешенных отклонены по причине неправомерности требований заявителей либо по ним даны разъяснения закона. Удовлетворены 212 тыс. жалоб и заявлений, по которым органами прокуратуры приняты меры к восстановлению нарушенных прав. За этот же год в суды Российской Федерации поступило 143,8 тыс. жалоб на неправомерные акты и действия органов управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан. Удовлетворено 93,6 тыс. жалоб.
По протестам прокуроров органами управления и должностными лицами отменено около 92 тыс. названных правовых актов. Судами же признаны незаконными 1643 правовых акта, причем значительная часть из них — по заявлениям самих прокуроров.
Поскольку критерии отнесения жалоб к той или иной категории в органах прокуратуры и суда различны, сложно провести полное сопоставление данных прокурорской и судебной статистики. Однако даже приведенные здесь данные наглядно показывают, что прокуратура «переваривает» в себе огромную массу тех обращений граждан и организаций, которые при отсутствии прокурорского надзора за соблюдением законности должны были стать предметом судебных разбирательств, а значит, могли бы просто парализовать судебную систему.
Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского надзора и надзорных полномочий позволяют прокуратуре, во-первых, по обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно устранять нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке, освобождая от данной обязанности суды, а во-вторых, следить за соблюдением законности там, где объективно невозможен судебный контроль. С другой стороны, по ряду вопросов судебный контроль за законностью носит исключительный характер, а постановления суда, вступившие в законную силу, окончательны и обязательны для всех. Такое сочетание активного по своим полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим окончательным решениям судебного контроля служит организационной основой для взаимодействия суда и прокуратуры, укрепления законности и правопорядка в стране.
Проведенное сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собою прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимает свою нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, где суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура вместе с рядом других учреждений образует систему «сдержек и противовесов», способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному взаимодействию. В таком государстве судебный контроль за законностью должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов, соблюдения прав и свобод граждан. Тем самым гражданам и организациям предоставляется право выбора на обращение за защитой своих прав и законных интересов в суд либо иные органы государства, что полностью соответствует общепризнанным демократическим правовым стандартам.
