(Картухин В. Ю.) («Конституционное и муниципальное право», 2005, N 4)
ОСНОВНЫЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ В ПРАВОВОЙ ПРАКТИКЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
В. Ю. КАРТУХИН
Картухин В. Ю., аспирант кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ.
Важнейшей группой правил законодательной техники именно в субъектах Федерации являются требования, касающиеся соотношения федеральных законов и законов Российской Федерации. В литературе ведется дискуссия о месте законов субъектов Российской Федерации в единой правовой системе России. Так, Г. Н. Чеботарев отмечает: «…региональные законы должны приниматься, исходя из действительно имеющихся потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, не урегулированных федеральными законами или урегулированных ими недостаточно полно. Проблема заключается также и в том, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации, как особый вид творческой деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов» <*>. ——————————— <*> Чеботарев Г. Н. Федеральное и региональное законодательство: единство и различие. В кн.: «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» / Под ред. Н. П. Марова, В. А. Юдашкина. Тюмень, 1999. С. 283 — 284.
В частности, Т. Д. Зражевская делает вывод о том, что «сегодня субъектами Российской Федерации наработана богатая правовая база и опыт законотворчества. Вместе с тем при написании этого вида законов используется традиционная юридическая техника — совокупная связь определенных приемов, применяемых как при разработке правовых предписаний государства, так и при их претворении в жизнь. Причем эти приемы применяются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Однако ясно, что приемы юридической техники, обладая общими закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства» <*>. ——————————— <*> Зражевская Т. Д. Закономерности развития юридической техники в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации. В кн.: «Проблемы юридической техники» / Под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2000. С. 132.
Совокупность действующих в Российской Федерации нормативных актов представляет собой систему законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Система нормативных актов характеризуется согласованностью и взаимодействием предписаний актов. Важнейшей чертой соотношения нормативных актов выступает их иерархичность. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Федерации в пределах собственного правового регулирования. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, действует правовой акт субъекта Российской Федерации. Во всех иных случаях акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать актам федеральных органов. Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента России, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. В субъектах Федерации система нормативных актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, актами высших и центральных органов исполнительной власти. Разграничением полномочий между Федерацией и ее субъектами обусловлено динамичное формирование законодательства субъектов Федерации как составной части системы законодательства России. Формирование правовых систем субъектов Федерации должно происходить на следующих принципах <*>. ——————————— <*> Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: РАГС, 2001. С. 56.
1. Закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства. 2. Использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов субъектов Российской Федерации. 3. Учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного региона различий между законодательными актами различных субъектов Федерации. 4. Соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам. 5. Безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или иной акт противоречащим федеральному законодательству. Соблюдение вышеуказанных принципов в правотворческой деятельности субъектов Федерации, безусловно, должно способствовать повышению технико-юридического качества нормативных правовых актов, и прежде всего законов субъектов Федерации. Конституция провозгласила Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Предмет же ведения субъектов Федерации, установленный Конституцией России весьма широко и неопределенно по принципу «все, кроме…», предоставляет максимальную свободу для их законного правотворчества. Кроме того, установленные в ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции России принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации юридически закрепили конкуренцию юридической силы федеральных законов и законов регионов, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Иными словами, федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции России (по вопросам, находящимся в ведении Федерации), обладают такой же высшей юридической силой, которой обладают нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принятые в соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции (по вопросам, находящимся в ведении субъекта Федерации). Более того, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции России, действует последний (ч. 6 ст. 76 Конституции России). Содержание правового пространства, то есть совокупность законов и нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Российской Федерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации, природно-климатические, экономические, социальные и иные различия ее отдельных регионов обусловливают необходимость дифференцированного правового регулирования многих общественных отношений. Поэтому в правовой системе Российской Федерации все более отчетливо формируется крупный массив юридических норм, закрепляющих разнообразные общественные связи в рамках субъектов России. Законодательство субъектов Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образует систему законодательства России. Две составные части российского законодательства — федеральная и субъекты Федерации — активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего российского законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимосвязанные системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества. В соответствии с определением Г. В. Мальцева правовая система выступает как «внутренне расчлененное, иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления. В субъектах РФ закладываются основы правовых систем именно в таком широком понимании» <*>. ——————————— <*> Мальцев Г. В. Государственность и право республики в составе Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции (10 — 11 апреля 1996 г., г. Нальчик). Ростов-на-Дону, 1996. С. 5.
Смысл взаимодействия федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации должен состоять не в том, что субъекты Федерации стремятся решить федеральные вопросы, а, скорее, в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно участвуют в их решении, а федеральные органы, в свою очередь, посредством федеральных законов получают возможность обеспечить региональные интересы. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес в защите интересов субъектов Федерации, хотя практика знает абсолютно противоположную тенденцию, состоящую в том, что интерес субъектов Федерации безразличен. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако самостоятельность субъектов Федерации ограничена тем, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. В своих нормативных актах субъекты Федерации вправе конкретизировать положения, установленные соответствующими федеральными законами. В практике законотворческой деятельности существует проблема соотношения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованности их норм. Данный вопрос обусловлен самой природой федеративных отношений, основанных на необходимости обеспечения государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов — с другой. В субъектах Российской Федерации правовые основы нормотворчества, включая роль и значение юридической техники, заложены в правовых актах (конституции, уставы). Кроме того, в большинстве субъектов Федерации приняты специальные законы, регламентирующие этот процесс. В результате законотворчества субъектами Российской Федерации накоплен определенный опыт по решению конкретных экономических, социальных и иных общественно значимых проблем. Для закона субъекта Федерации как особого вида правового акта характерно, что он принимается в особом порядке законодательным органом, устанавливает, отменяет или изменяет общие правила — нормы права; занимает в иерархии правовых актов главенствующее место, т. е. ему должны соответствовать все остальные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории. С помощью законов субъекты РФ пытаются решать наиболее важные ключевые проблемы своей государственной и общественной жизни — организации власти, экономики, защиты прав и свобод граждан. Можно дать следующее определение закону субъекта Федерации: это правовой акт общенормативного характера, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации. Закон субъекта Федерации должен быть актом прямого действия и непосредственно регулировать общественные отношения; иметь четкий, конкретный предмет регулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяется на практике и эффективнее действует. В соответствии со ст. 13 Устава Владимирской области Законодательное Собрание как высший законодательный (представительный) орган осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законами субъектов Федерации должны регулироваться наиболее важные общественные отношения. Так, законом Владимирской области (ч. 2 ст. 13 Устава Владимирской области): 1) утверждается областной бюджет и отчет о его исполнении; 2) устанавливаются основы организации и деятельности Законодательного Собрания; 3) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории области и определяется порядок деятельности органов местного самоуправления; 4) утверждаются программы социально-экономического развития области; 5) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания; 6) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов; 7) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью области, в том числе долями (паями, акциями) области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; 8) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации; 9) устанавливается порядок назначения и проведения референдумов на территории области; 10) устанавливается порядок проведения выборов в Законодательное Собрание, а также выборов губернатора; 11) устанавливается административно-территориальное устройство области и порядок его изменения; 12) утверждается схема управления областью, определяется структура администрации области; 13) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области и законами области к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации. В науке был разработан ряд требований, касающихся соотношения законов и подзаконных актов. Думается, что их соблюдение будет полезным и для правотворчества субъектов Федерации. Следует признать, что с точки зрения законодательной техники нет необходимости в том, чтобы закон, регулирующий те или иные общественные отношения, специально предусматривал, что органы государственного управления должны издать конкретизирующие его нормативные акты. Нет нужды и в том, чтобы закон устанавливал дату или сроки, в течение которых должны быть изданы такие акты. Недостаточная стабильность законодательства может быть иногда результатом принятия решений по существу без глубокого изучения потребностей, вытекающих из сложной социальной обусловленности подготавливаемых законодательных актов или их возможных последствий. Она может явиться также результатом неправильного распределения предмета правового регулирования между законом, который должен отличаться особой стабильностью и конкретизирующими его и подчиненными ему нормативными актами. Закон отнюдь не должен поглощать собой все то, что является предметом производного от него правового регулирования. Совершенствование законодательной техники на уровне субъектов Российской Федерации возможно по двум основным направлениям. Первое — это законодательное закрепление средств и способов законодательной техники в нормативных правовых актах, то есть придание им такого свойства, как формальная определенность. Отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего правила юридической техники, отрицательно сказывается на их применении на практике. Второе направление — это повышение технико-юридического качества законодательных актов за счет проведения правовой и лингвистической экспертизы, в том числе на предмет соответствия их правилам законодательной техники. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Приказ Минюста РФ от 18.10.2000 N 296 «Об утверждении Временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» утратил силу в связи с изданием Приказа Минюста РФ от 26.02.2002 N 60 «О признании утратившими силу некоторых приказов Министерства юстиции Российской Федерации». —————————————————————— Приказом Министерства юстиции РФ от 18 октября 2000 г. N 296 утвержден Временный порядок проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который выделяет следующие цели проведения экспертизы: — обеспечение единства правового пространства; — принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и субъекта Федерации; — подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте. Несмотря на то что предложенная система целей является весьма спорной и непоследовательной (в одной классификации использованы различные критерии), она позволяет дать следующее определение юридической экспертизы нормативного правового акта: это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта. Таким образом, юридическая экспертиза нормативного правового акта включает в себя два основных элемента: 1) оценка соответствия проекта другим нормативным правовым актам; 2) оценка соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники. В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству. Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам законодательной техники является весьма важным элементом юридической экспертизы. Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам законодательной техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении. Так, из 30 рассмотренных автором заключений, подготовленных экспертами государственно-правового управления Администрации Владимирской области, 23 фиксировали нарушения, например, следующих правил законодательной техники: — дублирование положений других законов и подзаконных актов (в шести случаях). Например, в заключении на проект Закона «Об Уполномоченном по правам человека во Владимирской области» отмечалось, что положения данного Закона во многом перенесены из аналогичного Федерального закона. Следует учитывать, что дублирование правовых предписаний нарушает один из принципов юридической техники — максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов; — нарушение правил языкового изложения (неправильное употребление словосочетаний, в частности). Так, в заключении на проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ» отмечалось, что понятие «конституционно-правовой статус» дано неясно и является несколько неопределенным и не отражающим сущности конституционно-правового статуса. Зачастую в проекты законов разработчиками вводятся несуществующие или излишние понятия. Например, в заключениях отмечалось, что налоговое законодательство не знает термина «консервация», а трудовое — «продление основного времени»; — неправильное использование связей между нормативными правовыми актами. Неправильное использование связей между нормативными правовыми актами приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым. По мнению автора, целесообразным является разработка и принятие примерного положения о юридической экспертизе нормативных правовых актов Владимирской области, которое бы устанавливало порядок проведения экспертизы, перечень вопросов, включаемых в экспертное заключение.
Литература:
1) Барциц И. Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: РАГС, 2001; 2) Зражевская Т. Д. Закономерности развития юридической техники в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации. В кн.: «Проблемы юридической техники» / Под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2000; 3) Мальцев Г. В. Государственность и право республики в составе Российской Федерации // Материалы научно-практической конференции (10 — 11 апреля 1996 г., г. Нальчик). Ростов-на-Дону, 1996; 4) Чеботарев Г. Н. Федеральное и региональное законодательство: единство и различие. В кн.: «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» / Под ред. Н. П. Марова, В. А. Юдашкина. Тюмень, 1999.
