(Дикусар В. М.) («Законодательство и экономика», 2006, N 2)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ
В. М. ДИКУСАР
Дикусар В. М., кандидат юридических наук, профессор Российской академии адвокатуры, заведующий кафедрой Института повышения квалификации Российской академии государственной службы при Президенте РФ, адвокат.
Принятие Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) ознаменовало новый этап в развитии российского гражданского права. Возникли новые институты, в том числе институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Статья 130 ГК РФ определяет понятие недвижимости, к которой относятся природные ресурсы (участки недр, земельные участки, обособленные водные объекты, леса), а также все, что прочно связано с землей. Перечень недвижимых вещей, раскрываемый в ст. 130 ГК РФ, не является закрытым. По существу, в данной статье установлены основные критерии отнесения объектов гражданских прав к недвижимому имуществу. Во-первых, это объекты, являющиеся недвижимостью по своей природе — земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты. Во-вторых, объекты, прочно связанные с землей, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению. В-третьих, объекты, которые по своей физической природе являются движимыми вещами, но в силу указания закона (недвижимость по закону) отнесены к недвижимости. В ГК РФ к имуществу отнесены не только единичная вещь, но и совокупность вещей. Следовательно, под недвижимым имуществом нужно понимать в том числе совокупность недвижимых вещей. Например, земельный участок и расположенные на нем объекты природы. Соответствующие статьи ГК РФ, содержащие положения о праве собственности и других вещных правах, в основном являются комплексными понятиями, так как речь идет об имуществе. Следовательно, ГК РФ и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации) предусматривают в основном необходимость государственной регистрации права на недвижимое имущество, состоящее из нескольких недвижимых вещей, как на единый объект недвижимого имущества. В ст. 12 Закона о государственной регистрации принцип единого объекта недвижимого имущества определяется в качестве основополагающего применительно к вопросам, связанным с порядком ведения Единого государственного реестра прав. Основанием для такой регистрации может быть любое иное осуществляемое собственником юридически значимое действие, совершаемое до государственной регистрации и подтверждающее возможность объединения нескольких объектов недвижимого имущества для придания им единого правового статуса. В соответствии со ст. 17 Закона о государственной регистрации обязательным приложением к документам, необходимым для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, являются план земельного участка, участка недр и (или) план объекта недвижимости с указанием его кадастрового номера. При этом кадастровый номер — это уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер объекта недвижимости, который присваивается ему при осуществлении кадастрового учета и сохраняется, пока данный объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права. Таким образом, иным юридически значимым действием, осуществляемым собственником и совершаемым до государственной регистрации соответствующего права, может быть получение в соответствующем уполномоченном органе государственной власти технического паспорта на сложный объект недвижимого имущества. Присвоение единого учетного номера новому сложному объекту недвижимого имущества будет достаточным основанием для осуществления государственной регистрации прав на него как на единый имущественный комплекс. Следовательно, если комплекс недвижимого имущества индивидуализирован, то и государственная регистрация соответствующего права должна осуществляться именно на данный комплекс, поскольку, к примеру, по договору купли-продажи переходит именно единое право на названный объект договора. Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения, в случае если они принадлежат одному лицу. В соответствии с Законом о государственной регистрации к недвижимому имуществу (недвижимости), права на которое подлежат государственной регистрации, относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все объекты, которые связаны с землей так, что перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, предприятия как имущественные комплексы. Обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество установлена в ст. 131 ГК РФ. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — государственная регистрация) является особенностью гражданско-правового режима недвижимости. Порядок ее осуществления установлен в Законе о государственной регистрации. В соответствии со ст. 2 Закона государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Единственное доказательство возникновения или прекращения права на недвижимое имущество — государственная регистрация, которая проводится на всей территории Российской Федерации по установленной Законом о государственной регистрации единой системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП). В настоящее время уполномоченные органы по осуществлению государственной регистрации набрали достаточный опыт по успешной реализации положений указанного Закона. Однако, как это всегда бывает на практике, перед регистрационными органами встают новые вопросы о применении тех или иных положений законодательства. К таким проблемным вопросам относится и государственная регистрация прав на природные объекты. Нормативное регулирование отношений в области природопользования осуществляется нормами гражданского и природоресурсного законодательства, которые в некоторых случаях не стыкуются друг с другом. Поэтому осуществление государственной регистрации прав на природные ресурсы нуждается в устранение таких противоречий. Например, Закон РФ «О недрах» (далее — Закон о недрах) не содержит прямого указания на необходимость государственной регистрации прав на недра в учреждениях юстиции. Статья 28 данного Закона предусматривает, что «государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами». Закон признает объектом государственной собственности недра в целом как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — как часть земной поверхности и дна водоема. Участки же недр в виде горного отвода Законом рассматриваются как объекты, которые могут предоставляться в пользование только после проведения учетных работ. При этом речь идет не о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предусмотренной ГК РФ и Законом о государственной регистрации, а о специальной учетной регистрации в уполномоченном органе государственной власти. Статья 28 Закона о недрах предусматривает учет специально уполномоченными федеральным органами управления государственным фондом недр. Однако наличие специализированного учета не исключает необходимость государственной регистрации прав на участки недр. По мнению А. Р. Кирсанова, «права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой оборот допускается федеральными законами» <*>. ——————————— <*> Кирсанов А. Р. Права на недвижимое имущество и сделки с ним, подлежащие государственной регистрации. М.: Ось-89, 2001. С. 11.
В статье 131 ГК РФ установлено, что помимо государственной регистрации может предусматриваться и иная специальная регистрация либо учет отдельных видов недвижимого имущества, которые не имеют правоустанавливающего значения. Это необходимо для осуществления дополнительного контроля над некоторыми видами недвижимого имущества. По мнению О. Л. Дубовик, «во всех случаях независимо от субъектной принадлежности или формы собственности пользование природными объектами должно соответствовать соблюдению экологических и иных интересов общества» <*>. ——————————— <*> Дубовик О. Л. Экологическое право: Учеб. М.: Проспект, 2003. С. 190.
Необходимо отметить, что только государственная регистрация носит правоустанавливающий характер, так как представляет собой юридически значимое действие, являющееся основанием для возникновения, перехода и прекращения права на недвижимое имущество. Такая же запутанная ситуация (двойная регистрация) имеется и в законодательстве, регулирующем отношения, связанные с использованием водных объектов. В соответствии со ст. 11 Водного кодекса РФ обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. При этом обособленные водные объекты могут находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц. Действующее российское законодательство допускает оборот обособленных водных объектов. Они могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским, земельным и водным законодательством Российской Федерации. Для лиц, не являющихся собственниками водных объектов, установлены следующие права на них: право долгосрочного пользования, право краткосрочного пользования и право ограниченного пользования. Эти права возникают на основании одноименных договоров. Статья 55 Водного кодекса РФ определяет, что «договор пользования водным объектом считается заключенным с момента его регистрации специально уполномоченным государственным органом управления, использования и охраны водного фонда». Следовательно, в соответствии с требованиями Водного кодекса РФ договор пользования обособленными водными объектами подлежит регистрации только в специально уполномоченных государственных органах управления использования и охраны водного фонда. Поскольку вопросы государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества урегулированы в ГК РФ и Законе о государственной регистрации, права на водные объекты и недра подлежат обязательной государственной регистрации в уполномоченном органе государственной регистрации. Тем более что и ГК РФ (ст. 340), и Земельный кодекс РФ (ст. 1 и 35) устанавливают в качестве основополагающего принципа оборота недвижимого имущества единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости. В настоящее время только в Лесном кодексе РФ указана необходимость государственной регистрации прав пользования участками лесного фонда в соответствии с гражданским законодательством (ст. 32). Государственная регистрация прав на недвижимое имущество, предусмотренная законодательством, осуществляется специальным учреждением юстиции — Федеральной регистрационной службой. Только такая государственная регистрация влечет возникновение, изменение или прекращение прав на недвижимое имущество. Регистрационная процедура завершается внесением записи о праве или сделке в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии со ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности, составляющие содержание гражданских правоотношений, возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Только зарегистрированные уполномоченным государственным органом права на недвижимое имущество гарантируют участникам отношений с объектами недвижимого имущества эффективную защиту их прав. С принятием Закона о государственной регистрации был определен четкий вектор на развитие системы регистрации прав на недвижимость в цивилизованном направлении как механизма защиты этих прав. В соответствии с указанным Законом регистрация — это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Земельный участок (как объект природы) со всеми расположенными на нем объектами недвижимости фактически возникает как объект недвижимости и может быть включен в гражданский оборот только после удостоверения его границ уполномоченным государственным органом в установленном порядке при проведении государственного кадастрового учета и осуществления государственной регистрации прав на него. Таким образом, для того чтобы правильно оформить свои права на недвижимое имущество и получить предусмотренную Конституцией РФ их защиту, гражданам и организациям необходима регистрация этих прав. Произведенная государственная регистрация подтверждается соответствующим свидетельством. Причем право считается зарегистрированным и, соответственно, возникшим с момента внесения записи в ЕГРП, а не с даты выдачи свидетельства. «При отсутствии государственной регистрации нельзя говорить о приобретении права собственности на объект недвижимости» <*>. Подлежат обязательной государственной регистрации не только вещные права на недвижимое имущество, но и их ограничения, переходы и прекращения прав, а в некоторых случаях и обязательственные права. Кроме того, Законом о государственной регистрации установлена обязательная государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом, действительность которых поставлена в зависимость от наличия такой регистрации. Самостоятельное требование о регистрации сделок по переходу прав на недвижимое имущество помимо регистрации прав и обременений, вытекающих из них, предусматривается по причине того, что за заключением договора не всегда следует переход прав на имущество, ставшее объектом такого договора. Это право возникает только после государственной регистрации перехода права по заявлению заинтересованных лиц. «Содержанием отношений сторон по поводу государственной регистрации, регулируемых гражданским правом, являются обязанности обращения сторон за государственной регистрацией возникновения, прекращения, перехода права и действия сторон по осуществлению данной обязанности» <**>. ——————————— <*> Гражданское право. Часть первая / Под ред. В. П. Мозолина, А. И. Масляева. М.: Юристъ, 2003. С. 376. <**> Баранова Е. А. К вопросу о месте института государственной регистрации прав на недвижимость в системе прав и законодательства // Сборник «Развитие гражданского законодательства на современном этапе». М.: МГЮА, 2005. С. 274.
Основаниями для государственной регистрации прав являются документы, перечень которых установлен в ст. 17 Закона о государственной регистрации. При этом запрещается требовать у заявителя дополнительные документы, кроме случаев, когда это установлено законодательством РФ. К сожалению, на практике это не всегда выполняется. Большие сложности возникают у претендентов при регистрации или перерегистрации ранее возникших прав, особенно прав хозяйственного ведения или оперативного управления на недвижимое имущество. Гражданское законодательство не предусматривало и не предусматривает обязательное заключение договора хозяйственного ведения или оперативного управления. Статья 299 ГК РФ устанавливает, что право хозяйственного ведения или оперативного управления возникает с момента передачи этого имущества, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или решением собственника. Однако в практике государственной регистрации бывают ситуации, когда объекты недвижимости строились для размещения предприятий и учреждений или передавались им в далекие 1930 — 40-е гг. При этом соответствующее распоряжение о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления издавалось в 90-х гг. По сути происходило подтверждение ранее возникшего права, так как в данном случае фактическая передача имущества не осуществлялась, поскольку к моменту издания соответствующего распоряжения оно уже находилось во владении организации, а отыскать акты приема-передачи того времени практически невозможно не только на предприятиях, но и в архивах. Действия органов государственной регистрации, отказывающих в регистрации или приостанавливающих ее в связи с отсутствием акта приема-передачи неправомерны, поскольку не соответствуют требованиям ст. 19 и 20 Закона о государственной регистрации, устанавливающих исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в государственной регистрации. В таких ситуациях можно (ст. 20) и нужно обжаловать решения органов государственной регистрации в суде. Серьезные проблемы возникают в правоприменительной практике и в случаях, когда речь идет о таком специфическом объекте, как часть земельного участка. В ст. 130 ГК РФ часть земельного участка в качестве самостоятельного объекта недвижимого имущества не указана, однако прописана в Земельном кодексе РФ (ст. 6 и 35), Законах об ипотеке (ст. 26 и 27), о государственной регистрации и в других нормативных актах. В основном понятие части земельного участка применяется тогда, когда она является предметом договора (аренда, ипотека, сервитут, часть, занятая строением и т. д.), по существу, объектом недвижимости. В этом случае речь идет не о части земельного участка, границы которого установлены, описаны, площадь рассчитана, местоположение указано и этой части присвоен кадастровый учетный номер, а об индивидуально определенной вещи, являющейся составной частью другого объекта недвижимости — земельного участка. Следовательно, категория и разрешенный вид ее использования будут теми же самыми, что и у земельного участка, в состав которого она входит. Однако согласно действующему законодательству только индивидуализированная часть земельного участка может быть предметом договора ипотеки, аренды и т. д., т. е. объектом недвижимого имущества, включенного в оборот. Необходимо четче установить в действующем законодательстве возможность правообладателя земельного участка производить его раздел с учетом установленного порядка без ликвидации своего земельного участка и без прекращения права на него. Это касается случаев включения в оборот «земельных долей» или установления сервитутов, особенно когда речь идет о частях земельных участков, на которых располагаются линейные объекты энергетики. Несмотря на определение государственной регистрации как юридического акта признания и подтверждения прав на недвижимое имущество, она не является ненормативным актом органа государственной регистрации. Совершенное учреждением юстиции действие не содержит никаких властных предписаний участникам гражданского оборота. Государственная регистрация является лишь доказательством существования зарегистрированного права на объекты недвижимого имущества. В связи с этим в ст. 2 Закона о государственной регистрации предусмотрено, что в судебном порядке может быть оспорено только зарегистрированное право, а не регистрация сама по себе. Это положение Закона стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который в своем определении от 5 июля 2001 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 статьи 165 и пункта 2 статьи 651 ГК РФ» указал, что государственная регистрация как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Она не затрагивает само содержание указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность. Аналогичную позицию заняли Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ. Если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место подведомственный суду спор о праве (на земельный участок, домовладение, строение и т. п.), судья должен вынести определение об оставлении жалобы без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления искового заявления. Такой подход судов к решению данного вопроса соответствует требованиям, установленным в ст. 235 ГК РФ, согласно которым право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества, отказе собственника от права собственности и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Действующее российское законодательство не предусматривает такое основание прекращения права собственности, как признание недействительной произведенной государственной регистрации, равно как выданного учреждением юстиции свидетельства о регистрации права. Недопустимо лишать права на недвижимое имущество по жалобе на действия регистрирующего органа, которое «возникает на основании определенных правопорождающих юридических фактов» <*>. Следовательно, органы, осуществляющие государственную регистрацию, не могут участвовать в судебных заседаниях ни в качестве ответчиков, ни в качестве заинтересованных лиц, так как не являются участниками материально-правовых отношений по поводу недвижимости и не имеют никаких притязаний на нее. Регистрационные действия по решению суда осуществляются не в порядке исполнительного производства, а в общем порядке — по заявлению заинтересованного лица с необходимостью оплаты госпошлины и предоставления всех необходимых для регистрации документов. ——————————— <*> Гражданское право. С. 371.
В заключение хотелось бы отметить, что сегодня институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в частности на природные объекты, нуждается в развитии, впрочем, так же как и институты земельного и природоресурсного права. Право на природные объекты становится правом только после государственной регистрации, а государственная регистрация прав — это государственная гарантия прав, поэтому целесообразно предусмотреть в действующем гражданском законодательстве и законодательстве о природных ресурсах РФ нормы о государственной регистрации прав на природные объекты недвижимости, осуществляемые исключительно учреждениями юстиции. И только иная — техническая — регистрация может осуществляться в других специализированных органах государственной власти.
