В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ N 131) законами Амурской области утверждены границы и определены соответствующие статусы 319 муниципальных образований. Образованы следующие муниципальные образования: 20 муниципальных районов, 8 городских округов, 1 ЗАТО, 19 городских поселений и 271 сельское поселение.
Органы местного самоуправления муниципальных образований издают правовые акты в пределах предмета ведения местного самоуправления.
Устав, будучи основным нормативным актом, определяет деятельность представительных и исполнительных органов муниципального образования, поэтому соответствие его закону в значительной степени гарантирует законность иных нормативных актов, издаваемых муниципальными органами, а также законность действий выборных должностных лиц и муниципальных служащих.
В настоящее время во всех муниципальных образованиях Амурской области приняты уставы в новых редакциях, в которых на основании п. 6 ч. 1 ст. 44 ФЗ N 131 закреплена норма о видах, порядке принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований на основании положений уставов приняты соответствующие акты, детально регламентирующие принятие тех или иных правовых актов.
Нормотворческая и правоприменительная деятельность органов муниципального образования создает соответствующий правовой режим на территории муниципалитета, обеспечивает правопорядок и законность, в связи с чем соответствие нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству имеет ключевое значение для обеспечения единого правового пространства в России.
В 2005 г. прокуроры уделяли должное внимание нормативным правовым актам, издаваемым и применяемым органами муниципального образования. Горрайпрокуроры значительно активизировали работу по выявлению правовых актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству.
Так, в 2005 г. оспорено 1356 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства. Наибольшее количество незаконных правовых актов выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов, внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ статистических данных показал, что в прошлом году выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500).
Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение.
Практика прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческая деятельность муниципальных органов нередко сопровождается нарушениями законов, которые в большинстве случаев выражаются в превышении полномочий.
Например, согласно действующему законодательству (ст. 8 Земельного кодекса РФ) перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления на территории Михайловского района незаконно, с превышением полномочий, приняли ряд постановлений об отнесении земельного участка, изъятого из земель сельскохозяйственного назначения, к землям запаса, о необоснованном переводе таких земель в земли других категорий. Незаконные правовые акты по протестам прокурора отменены.
Выявлены нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления с превышением полномочий, и в других районах Амурской области. Так, в Серышевском районе Положения «О ведении архивных дел в Водораздельненском муниципальном образовании» и «О создании муниципального архивного фонда в Томском сельсовете» в части закрепления за органами местного самоуправления полномочий по хранению муниципального архива не соответствовали ст. ст. 14 и 15 ФЗ N 131, предусматривающим, что к вопросам местного значения поселений относится только формирование архивных фондов поселений, а к вопросам местного значения района — формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений. Прокурор Мазановского района принес 16 протестов на решения представительных органов муниципальных образований района, принятых с аналогичными нарушениями. Все протесты удовлетворены.
Прокурор г. Белогорска в судебном порядке оспорил решение представительного органа города об утверждении Положения «О порядке размещения залов игровых автоматов на территории муниципального образования города Белогорска», регулирующего вопросы размещения игровых автоматов на территории муниципального образования, включая вопросы систематизации условий их установки, соблюдения в помещениях технических, санитарных и других норм. Вместе с тем правовое регулирование предпринимательской деятельности, в том числе игорного бизнеса, не относится к вопросам местного значения, действующим федеральным законодательством не предусматривается передача органам местного самоуправления полномочий по регулированию этой сферы правоотношений.
Также в 2005 г. прокуроры (Константиновский, Селемджинский район и др.) выявляли постановления глав муниципальных образований, утверждавшие Порядок определения мест общественного питания, в которых не допускалась розничная продажа (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе.
Хотя в соответствии со ст. 3 ФЗ от 7 марта 2005 г. «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» органы местного самоуправления наделены только правом определения конкретных мест общественного питания, в которых не разрешается розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований. Установление порядка определения таких мест — компетенция субъекта РФ.
Прокурорами Октябрьского, Селемджинского, Зейского и Ивановского районов принесены протесты и внесены представления органам местного самоуправления об отмене свыше 200 однотипных незаконных постановлений, в которых не указывалась категория предоставляемых земельных участков, неправильно указывалась категория предоставляемой земли. Например, указана категория предоставляемой земли «земли сельского населенного пункта», хотя согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ такой категории земли нет, а предусмотрена категория земель — «земли поселений». Не было в постановлениях органов местного самоуправления и указания на кадастровые номера земельных участков в нарушение Земельного кодекса РФ и ФЗ от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре», согласно которым земельный участок — часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории РФ, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. Моментом возникновения или моментом прекращения существования земельного участка как объекта государственного кадастрового учета в соответствующих границах является дата внесения соответствующей записи в Единый кадастровый реестр земель. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования постановления, не соответствующие положениям федерального законодательства, отменены.
Органы местного самоуправления допускали нарушения при принятии нормативных правовых актов, регулирующих порядок обращения граждан в органы местного самоуправления. Так, прокурор Константиновского района оспорил 32 нормативных правовых акта глав муниципальных образований и представительных органов муниципальных образований района, утвердивших Положения об обращениях граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.
По результатам проведенных прокурорами в 2005 г. проверок соблюдения законодательства о ценообразовании в сфере жилищно-коммунального хозяйства выявлены незаконные правовые акты в отдельных районах области.
Так, прокурор Бурейского района в судебном порядке оспаривал решение районного Совета народных депутатов по установлению тарифов на услуги ЖКХ для населения по причине необоснованного включения в тарифы отдельной оплаты для МУ «Служба Заказчика», осуществляющего взимание платежей с населения. Противоречия в правовом акте устранены, представительный орган самостоятельно, до принятия решения судом, незаконное положение отменил.
Прокурор Сковородинского района принес протест на решение районного Совета народных депутатов «О введении в действие тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг для населения на территории района». Основанием для принесения протеста послужило то обстоятельство, что перед утверждением новых тарифов не была проведена экспертиза их экономической обоснованности. Тогда как в соответствии с п. 17 Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2004 г., установление цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги осуществляется с учетом заключения независимой экспертизы. Прокуроры Благовещенского и Мазановского района также опротестовали два постановления главы администрации Благовещенского района и решение Мазановского районного Совета народных депутатов по аналогичным основаниям.
Результаты прокурорского надзора за 2005 г., а также первые месяцы текущего года свидетельствуют об увеличении количества нарушений в бюджетной сфере. Только за январь — февраль 2006 г. горрайпрокуроры выявили 1686 нарушений бюджетного законодательства. В 2005 г. выявлено 1241 нарушение. При этом основную их часть допускают органы местного самоуправления, принимая правовые акты, положения которых не соответствуют требованиям бюджетного законодательства.
Рост количества выявленных нарушений — следствие вступления в силу с 1 января 2006 г. уставов муниципальных образований, принятых в новой редакции в соответствии с ФЗ N 131. Изменения федерального законодательства оказали существенное влияние на состояние законности в бюджетной сфере. Отдельные уставы и решения о бюджетных процессах муниципальных образований в нарушение требований федерального законодательства определяют правоотношения по предметам ведения федеральных, региональных органов государственной власти. Нарушения есть и при определении участников бюджетного процесса, их полномочий, порядка формирования местных бюджетов, их исполнения.
По-прежнему органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения федерального законодательства при составлении проектов местных бюджетов. В 2005 г. 83 сельских (городских) поселения (Ромненский, Серышевский, Сковородинский, Свободненский, Ивановский, Михайловский, Благовещенский районы) в нарушение требований БК РФ при составлении проектов бюджетов не разрабатывали прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год, иные документы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ. Прокуроры внесли представления главам муниципальных образований. Документы разработаны, нарушения устранены.
В течение 2005 г. горрайпрокуроры систематически осуществляли надзор за исполнением бюджетного законодательства, но в большинстве случаев это касалось устранения нарушений. Акцент же следует делать на организацию надзора по предупреждению правонарушений. Ряд нарушений требований БК РФ, выявленных в 2006 г., могли быть пресечены горрайпрокурорами при своевременной постановке этих вопросов в 2005 г. перед местными администрациями, при более активном и непосредственном участии не только в работе районных (городских), но и сельских (поселковых) представительных органов местного самоуправления.
