(Ванькаев А. Н.) («История государства и права», 2007, N 15)
ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
А. Н. ВАНЬКАЕВ
Ванькаев А. Н., аспирант Российской академии правосудия.
Деятельность российской прокуратуры, ее структура, выполняемые этим органом функции с момента возникновения и до настоящего времени вызывают достаточно жаркие дискуссии и споры. Вопрос реформирования органов прокуратуры и соответствующих прокурорских полномочий вновь становится особенно актуальным. Звучат различные мнения ученых и практиков, приводится значительное количество аргументов «за» и «против» сужения функций, ограничения компетенции прокуратуры. Однако не вызывает сомнения то, что, прежде чем предлагать пути реформирования сего органа, необходимо изучить историю развития, задачи, стоящие на данном этапе перед надзорным органом, и самое главное — перспективы его работы. В настоящей статье постараемся рассмотреть основные этапы истории и возможное будущее «стряпчего о делах государственных». Надзор, контроль, проверка исполнения принятых законов, норм, решений — все это является органически присущей функцией всех государственных органов и всех в целом органов управления. Но система специальных органов управления возникает только на определенном этапе развития общества и государства. Сейчас мы живем в трудное, но безусловно интересное время, и нам приходится действовать в условиях быстро меняющихся общественных отношений. Это условия, когда старые проблемы дополняются острыми современными конфликтами. В сложившихся обстоятельствах особое значение приобретает эффективная деятельность государственных органов. Одним из таких важнейших государственных органов на сегодняшний день, безусловно, является прокуратура. Проследив и рассмотрев процесс изменения места, роли, предназначения прокуратуры на разных исторических этапах развития российского государства, можно будет говорить о циклическом характере процесса образования, существования и функционирования надзорной власти в России <1>. ——————————— <1> Черепнина Н. В. Проблема цикличности в понимании института надзорной власти в России: Материалы международной конференции. Ставрополь, 2002.
Бывший Генеральный прокурор России В. В. Устинов, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры в феврале 2006 г., очень точно привел высказывание выдающегося русского философа Ивана Ильина, который писал: «Призвание государства состоит в том, чтобы при всяких условиях обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром сил… Никто не должен быть исключен из государственной системы защиты, заботы и содействия… Каждый гражданин должен быть уверен, что и он защищен, принят во внимание и найдет себе справедливость и помощь со стороны государства…». На сегодняшний день в России сложился особый механизм защиты прав человека, и значительное число граждан, права которых были ущемлены, обращаются в органы прокуратуры. И это неудивительно, ведь прокуратура сегодня остается одним из тех немногочисленных государственных органов, правозащитная деятельность которого является бесплатной и доступной, а самое главное — эффективной для граждан страны. И уж конечно представляется закономерным тот факт, что количество граждан, обращающихся за защитой и восстановлением своих прав в органы прокуратуры, значительно превышает количество граждан, обращающихся в суды. В современных реалиях отечественная прокуратура представляет собой уникальную модель органа, обладающего достаточно широким набором надзорных и контрольных функций. Традиционно в истории развития прокуратуры отмечают следующие важные этапы: — дореволюционная прокуратура (1722 — 1917); — прокуратура советского периода (1917 — 1993); — прокуратура постсоветского и современного периодов.
Создание прокуратуры
При Петре I Россия окончательно превратилась в монархию с неограниченной властью императора. Менялся устоявшийся веками образ жизни; претерпевал коренные изменения весь государственный аппарат. Император учреждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат. В то время требовался какой-то орган, который должен был надзирать за надзирателями: за Сенатом и фискалами. Многие исследователи полагали, что создание прокуратуры способствовало снижению значения фискалата и представляло даже определенный противовес ему <2>. В частности, Н. В. Муравьев писал: «…с появлением в 1722 году нового учреждения — прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, они уже были в тени» <3>. ——————————— <2> Анпилогов Г. Н. Фискалитет при Петре I. С. 79. <3> Муравьев В. Н. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1989. С. 261.
Реформы государственного строя XVIII в. привели к созданию системы управления, за которой необходим был надзор. Опробовав в борьбе с должностными преступлениями различные средства, Петр I учредил прокуратуру тремя императорскими Указами: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 12 января 1722 г., «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г., и «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Прокуроры по мере назначения приступали к своим обязанностям. Так, уже 5 февраля 1722 г. Петр I дает указ Сенату «сидеть неотложно по три дня в неделю, а ежели нужда будет, то и более, когда генерал-прокурор требовать будет» <4>. Вступающие на должность давали присягу служить «…ни для какой страсти, свойства, дружбы или вражды, но по самой истине…». ——————————— <4> Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. Т. 1. М., 1945. С. 328.
В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору — третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору — четвертый; коллежским прокурорам — шестой, прокурорам надворных судов — седьмой наравне с обер-фискалом. Продолжалась правотворческая работа по изданию актов, определявших статус прокуратуры. Так, 5 апреля 1722 г. Регламент адмиралтейств-коллегий был дополнен указом о должности прокурора коллегии <5>. Также вскоре, 27 апреля 1722 г., были приняты указы «О должности Сената» и «О должности генерал-прокурора». Указ «О должности генерал-прокурора» оставался основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия <6>. Привлекает внимание пункт об освобождении от ответственности прокурора коллегии и генерал-прокурора за неподтвердившееся доношение или протест, но, как указал Петр, «ежели часто будет употреблять, то не без вины будет». ——————————— <5> Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Т. VI. N 3937. <6> Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 36.
Цель, поставленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом. Исследователи отмечают, что в России возник институт надзора, сочетающий в себе элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов, шведских и немецких фискалов, а также чисто русские изобретения <7>. Из Франции помимо названия были заимствованы иерархическая командная структура и главная функция прокуратуры — надзор за точным исполнением законов тем органом, при котором находился прокурор. Как и шведский омбудсмен, русский генерал-прокурор надзирал за исполнением указов, и ему также подчинялись фискалы. Выполняя свои обязанности, прокуроры должны были указывать чиновникам на допущенные нарушения, предлагать им устранить эти нарушения, приносить протесты и приостанавливать действие незаконных решений, а также отчитываться перед генерал-прокурором. Прокуратура обладала правом доступа к документам и материалам учреждений. ——————————— <7> Дегтярова Н. Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15.
После смерти великого реформатора Петра I роль прокуратуры начала неуклонно снижаться. При Екатерине I она была отменена. Однако с восшествием на престол Екатерины II надзорный орган преодолел период упадка и восстановил свое значение. Александр I продолжил развитие прокуратуры и назначил генерал-прокурора на должность министра юстиции. Таким образом, налицо было совмещение ключевых должностей. Позже судебная реформа Александра II лишила прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов. Причиной этого явилось усиление административной власти. Были ограничены полномочия прокуратуры судебной областью и возложена на прокурора функция поддержания государственного обвинения в суде, одновременно был усилен надзор за дознанием и следствием. Этот процесс занял значительный период времени, так как судебная реформа проходила медленно и завершилась к началу XX в.
Советская прокуратура
В дореволюционной России представители прокуратуры ассоциировались с монархом, а не с юридическими нормами. Необходимо помнить о том, что прокуроры назначались на свои посты пожизненно, и претендовать на вакансии прокурорских должностей могли только представители дворянского сословия. Поэтому неудивительно, что прокуроры были упорными сторонниками царского престола. Однако с начала века начались и революционные преобразования в государстве, сопровождавшиеся беззаконием и произволом. Победа Октябрьской революции привела к управлению страной новую власть. Советская власть, приняв во внимание верность прокуроров старому режиму и некоторую «реакционность» этого органа, ликвидировала прокуратуру. В Декрете о суде N 1 от 24 ноября 1917 г. отмечалось: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры». Функции прокуратуры были распределены следующим образом: роли обвинителей теперь могли исполнять все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами», а в свою очередь, надзор и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений начиная с ВЦИКа, его Президиума и заканчивая отделами юстиции. Закон как таковой перестал действовать, господствовало право сильнейшего. Активно действовали революционные трибуналы, чрезвычайные комиссии, которые расстреливали и репрессировали без суда и следствия. Старые законы не действовали — новая власть руководствовалась революционным правосознанием. Однако сразу же после окончания Гражданской войны, когда новая Советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны. 26 мая 1922 г. сессия Всероссийского Центрального исполнительного комитета приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая постановление сессии было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым. Именно в соответствии с этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями. «Положение о прокурорском надзоре» закрепило независимость прокуратуры от местных органов власти, однако в то же время у прокурора было изъято право обжаловать незаконные решения органов исполнительной власти. В начальный период деятельности советская прокуратура ориентировалась на обеспечение прав и интересов трудящихся <8>. Циркуляр Центральной прокуратуры N 1 1923 г. предписывал: поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов <9>. ——————————— <8> Бессарабов В. Г. Советская прокуратура // Журнал российского права. 2002. N 12. <9> Полянский С. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору // Еженедельник советской юстиции. 1925. N 41. С. 15.
Не вызывает сомнения то, что советская прокуратура была элементом социалистического государства, тогдашней идеологии и выполняла определенные этой системой функции. Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т. п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства <10>. ——————————— <10> Бессарабов В. Г. Динамика становления и развития прокуратуры // Право и политика. 2001. N 3.
Исключительное значение имели подготовленные Наркоматом юстиции РСФСР и принятые в 1922 — 1923 гг. Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный кодексы, Кодекс о труде, Гражданский и гражданский процессуальный кодексы. После образования СССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. В соответствии со ст. 43 Конституции СССР 1924 г. при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью. Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила принцип осуществления правосудия только судами и принцип независимости и подчиненности судов только закону. Однако, как это часто бывает, эти принципы носили лишь декларативный характер. Суды СССР были далеки от независимости. Деятельность огромного количества карательных органов, а также зачастую права и свободы человека регламентировались неопубликованными нормативными актами, всевозможными секретными инструкциями. Конституция СССР 1936 г. закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне: были определены задачи высшего надзора за точным исполнением законов, система прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от местных органов. Высококвалифицированные прокуроры и следователи СССР принимали активное участие в судебном процессе над нацистскими преступниками, проходившем в Нюрнберге с ноября 1945 г. по октябрь 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р. А. Руденко, занимавший в то время пост прокурора Украины. В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре получило активное развитие, особенно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Деятельность прокуратуры была ориентирована на укрепление законности в сфере экономики. Усилению единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Расширение предмета и пределов прокурорского надзора нашло свое отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. Закон предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона и определил их структуру и содержание. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ.
Постсоветская прокуратура
В постсоветский период страна переживала сложное время. В новых условиях потребовался пересмотр некоторых принципов деятельности прокуратуры. В 1991 — 1992 гг. вновь стали раздаваться голоса о понижении статуса прокуратуры, лишении ее надзорных полномочий, сведении до уровня органа государственного обвинения по уголовным делам. Однако внесенные изменения в Закон о прокуратуре позволили сохранить сильную прокуратуру в России. 24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, ставшую основным правовым актом, определившим критерии для подготовки соответствующего законодательства. С учетом этой Концепции был принят Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу 18 февраля 1992 г. Особое внимание в Законе отводилось правозащитной функции прокуратуры. В Конституции России 1993 г. не стало главы о прокуратуре, и статус прокуратуры определен не конституционным законом, а «простым» федеральным. В ноябре 1995 г. была принята новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которую позже были внесены изменения, необходимость которых была продиктована прокурорской практикой. На сегодняшний день важными функциями прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, и в основе деятельности прокуратуры лежит защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Время внесло свои коррективы в направления, принципы и приоритеты деятельности органов прокуратуры. Но одно осталось незыблемым: значимость закона. Он был, есть и должен быть главным стержнем во всем, что определяет стратегию и тактику прокурорской работы <11>. Ведь чем уважительнее к букве и духу Закона будет относиться общество, тем реальнее перспектива России стать по-настоящему правовым и демократическим государством. ——————————— <11> Бондар А. В. Прокуратура Саратовской области. История и современность. 2001 // Официальный интернет-портал, www. sarprok. ru.
Без сомнения, стране сейчас необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской Федерации, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц. В настоящее время завершается судебная реформа. Однако сделанный реформаторами акцент на судебную форму защиты прав и свобод граждан не означает, что умаляется роль прокурорской формы защиты в виде прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор определенно имеет ряд преимуществ: оперативность разрешения обращений граждан, доступность, безвозмездность. На наш взгляд, прокуратура должна развиваться именно как надзорный правозащитный орган, и роль правозащитной функции прокуратуры будет возрастать по мере построения правового государства. Можно прогнозировать, что в обозримом будущем прокуратура останется единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за исполнением законов, и будет способствовать посредством своей деятельности укреплению всех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной. Имеются достаточные основания предполагать, что в свете проведения реформы прокуратуры, в частности создания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, прокуроры будут вынуждены более широко прибегать к судебным формам защиты прав граждан и государственных интересов посредством обращения с исковыми заявлениями в суды. Кроме того, положения Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» создают определенные барьеры для прокурорского надзора за законностью действий следователей в ходе предварительного расследования. Самостоятельность следствия должна дополняться эффективным прокурорским надзором. Ведь все помнят времена НКВД, именно тогда следствие стало бесконтрольным, что и сделало возможным проведение таких масштабных репрессий. Высока вероятность активизации деятельности прокуратуры по контролю в пределах предоставленной компетенции за законностью и справедливостью правосудия и функционированием в качестве эффективного составляющего звена системы «сдержек и противовесов». В противном случае отсутствие подобного контроля может привести к произволу и злоупотреблению властью, что, в свою очередь, недопустимо в современном правовом государстве. Органы прокуратуры будут поддерживать заданный высокий темп борьбы с коррупцией в рядах государственных и муниципальных органов. По нашему мнению, лишение прокуроров процессуальных полномочий по возбуждению уголовных дел не должно повлиять на флагманскую роль прокуратуры в борьбе с преступностью и беззаконием. Российский историк В. О. Ключевский считал, что «отличительной способностью России является умение подниматься после падения». В такой огромной стране, как Россия, ничего не делается вмиг. Нельзя сказать, чтобы в государстве вдруг появилось гражданское общество, а само государство сделалось правовым. Но решено, что оно должно быть таким. С большими трудностями, по частям под него подводится фундамент. Этот фундамент называется законностью. И со временем фундамент станет сплошным и крепким. Будет правовой порядок. Будет порядок вещей. Но чтобы это обязательно было, надо основательно всем потрудиться. И не в последнюю очередь — прокурорскому корпусу <12>. ——————————— <12> Устинов В. В. Доклад на расширенном заседании Коллегии Генеральной прокуратуры РФ, февраль 2006 г.
Таким образом, современная российская прокуратура имеет огромный исторический опыт эффективной работы по надзору за исполнением законов и поддержанию обвинения в судах. Прокуратура сегодня — это эффективный правоохранительный орган, качество деятельности и квалификация кадров которого не вызывают сомнения. Прокуратура с уверенностью смотрит в будущее, деятельность ее будет всегда высоко востребована российским обществом, а основным участком работы данного органа должен стать надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
