(Никонов В. А.) («История государства и права», 2006, N 7)
СОВМЕЩЕНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ ПО ВЕДОМСТВУ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ И ПРОКУРАТУРЫ ПО УЧРЕЖДЕНИЮ СУДЕБНЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ 1864 ГОДА
В. А. НИКОНОВ
Никонов В. А., прокурор Ленинского района г. Нижнего Новгорода, кандидат юридических наук.
20 ноября 1864 г. в Царском Селе император Александр II утвердил судебные Уставы, а также Учреждение судебных установлений, в котором были закреплены новые принципы судоустройства. Судебные органы были разделены на две основные части: мировая юстиция (мировые судьи, съезды мировых судей) и общие судебные места (окружные суды, судебные палаты и Правительствующий Сенат в качестве верховного кассационного суда). Учреждение судебных установлений кардинальным образом изменило систему органов прокуратуры. Вместо губернских прокуроров при каждом суде учреждались прокуроры и их товарищи (заместители). В съездах мировых судей прокурорские обязанности исполнял один из товарищей прокурора окружного суда. При кассационных департаментах Сената состояли обер-прокуроры и их товарищи, в общем собрании кассационных департаментов Сената прокурорские обязанности исполнялись одним из обер-прокуроров этих департаментов. Из товарищей прокурора окружного суда одни состояли при самом суде, а другие — в других городах округа по особому расписанию. При каждом окружном суде и при судебной палате состоял особый прокурор и определенное штатами число товарищей прокурора. Например, на 31 января 1913 г. штатная численность российской прокуратуры составляла 1170 человек: три обер-прокурора Сената, 26 их товарищей, 14 прокуроров судебных палат, 67 их товарищей, 109 прокуроров окружных судов и 951 их товарищ <*>. ——————————— <*> Российское законодательство X — XX веков. Т. 8. // Судебная реформа. М., 1991. С. 98.
Статья 124 Учреждения судебных установлений определяла, что прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Таким образом, законодательно закреплялось структурное вхождение прокуратуры в систему Министерства юстиции. В связи с подчинением Министерству юстиции органы прокуратуры составляли систему, которая в определенной мере копировала систему общих судебных мест. Окружной суд учреждался на несколько уездов, судебная палата учреждалась в каждом округе, состоящем из нескольких губерний или областей. Обер-прокуроры кассационных департаментов Сената и прокуроры судебных палат назначались на должности по представлению министра юстиции именными высочайшими указами. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров судебных палат, прокуроры окружных судов определялись по представлению министра юстиции Высочайшей властью, товарищи прокуроров окружных судов назначались министром юстиции по представлению прокурора судебной палаты. В 1802 г. впервые произошло совмещение постов министра юстиции и генерал-прокурора, их занял Г. Р. Державин. В период подготовки и проведения Судебной реформы 1864 г. в должности министра юстиции и генерал-прокурора состоял Д. Н. Замятнин. Последним министром юстиции и генерал-прокурором являлся П. Н. Малянтович, который исполнял свои обязанности до 7 ноября 1917 г. <*>. ——————————— <*> См.: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Российские прокуроры. 1722 — 1917. М.: РОССПЭН, 2002.
После революции 1917 г. власть действовала в соответствии с заветами В. И. Ленина, который указывал, что рабочие, завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания <*>. Декрет о суде N 1, опубликованный 24 ноября 1917 г., постановил «упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей и прокурорского надзора» <**>. В этот период надзор за законностью в стране стали осуществлять органы государственной власти и государственного управления: ВЦИК, СНК, Наркомюст и Наркомат государственного контроля. ——————————— <*> См.: Ленин В. И. Государство и революция. М., 1984. С. 42. <**> См.: Декрет о суде N 1. 22 ноября (5 декабря) 1917 г. // Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 124.
Как указывает К. П. Горшенин, уже на второй день существования Советского государства 8 ноября 1917 г. на комиссаров военно-революционного комитета Петербургского совета особой инструкцией возлагалась обязанность следить за неуклонным проведением в жизнь постановлений (Совета) Народных комиссаров и Военно-революционного комитета по вверенной ему области и регулярно делать письменные доклады не менее двух раз в неделю в Бюро Комиссаров Военно-революционного Комитета. В наказе уездного съезда комиссаров юстиции Тверской губернии от 10 марта 1918 г. записано: «Считать, что комиссар юстиции есть орган, имеющий задачей наладить на местах правосудие, следить за выполнением декретов СНК и ЦИК, в тех случаях, когда имеются в местных постановлениях противоречия им, опротестовывать их через губернского комиссара» <*>. ——————————— <*> См.: Горшенин К. П. Советская прокуратура. М., 1947. С. 20.
В соответствии с Положением о местных органах юстиции РСФСР от 21 августа 1920 г. отделы юстиции осуществляли наблюдение за выполнением всеми советскими органами узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства <*>. ——————————— <*> СУ РСФСР. 1920. N 90. Ст. 465.
Временная инструкция Наркомюста РСФСР от 23 июля 1918 г. «Об организации и деятельности местного народного суда» возлагала на народных судей производство расследования и надзор за органами дознания <*>. ——————————— <*> СУ РСФСР. 1918. N 53. Ст. 597.
28 мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому прокуратура учреждалась в составе Наркомюста РСФСР. На прокуратуру возлагались следующие функции. 1. Осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовных преследований против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений. 2. Непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов и органов дознания в области раскрытия преступлений, а также наблюдение за деятельностью органов Госполитуправления. 3. Поддержание обвинения в суде. 4. Наблюдение за правильностью содержания под стражей. В Положении определялась структура органов прокуратуры, устанавливался порядок назначения на должность работников прокуратуры <*>. ——————————— <*> См.: Горшенин К. П. Указ. соч. С. 31.
Положение о прокурорском надзоре было первым специальным нормативно-правовым актом, в котором регулировались вопросы организации и деятельности прокуратуры, так как до этого момента данные вопросы отражались лишь частично в иных разрозненных документах. Положение в какой-то мере является прообразом Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Следует признать, что в настоящее время прокуратура является единой федеральной централизованной системой органов, чьи функции в Конституции РФ никак не обозначены. Думается, что подобная ситуация во многом стала возможной благодаря доктрине разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, которая закрепляется в ст. 10 Конституции РФ. Для понимания места и роли прокуратуры в системе органов власти представляется важным развитие концепции контрольной власти, на что неоднократно указывалось в юридической науке <*>. ——————————— <*> См.: Белкин А. А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры. Конституционная законность и прокурорский надзор. Сборник научных трудов. М., 1997. С. 34.
Функции государства — особый механизм государственного воздействия на общественные отношения и процессы, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом <*>. Публичные структуры по различным причинам (коррупция, незнание чиновниками современной науки управления, стремление разрешить свои задачи наиболее простыми способами) оказываются «склонными» к отступлению от соблюдения Конституции и федеральных законов <**>. В результате этого у любого государства формируется универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти <***>. ——————————— <*> См.: Теория государства и права / Под ред. В. К. Бабаева. М., 2001. С. 68. <**> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. 18 апр. <***> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 3. С. 11.
Прокуратура РФ наделена надзорными полномочиями, в результате чего она не входит в структуру ни исполнительной, ни законодательной, ни судебной ветвей власти. Статья 129 Конституции РФ, определяющая прокуратуру как единую централизованную систему органов прокуратуры, располагается в главе о судебной, а не об исполнительной власти. Думается, что расположение конституционных норм о прокуратуре в разделе о судебной власти не дает оснований для отнесения функций и статуса прокуратуры к судебной системе, так как это прямо противоречит положениям ст. 118 Конституции РФ, согласно которым правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Кроме того, наличие у прокуратуры функции общего надзора не позволяет отождествить прокуратуру в качестве части судебной системы РФ. Анализ норм Конституции РФ приводит к выводу, что прокуратура имеет свое самостоятельное место в системе органов государственной власти и не может относиться к органам исполнительной власти. Статья 77 Конституции устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы прокуратуры (в том числе прокуратуры субъектов РФ) являются составными частями единой централизованной системы прокуратуры согласно ст. 129 Конституции РФ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура не входит в систему органов исполнительной власти. Рассматривая теоретическую возможность включения прокуратуры в состав Министерства юстиции, следует указать на различия в порядке назначения на должность Генерального прокурора и федерального министра. В соответствии со ст. ст. 83 и 112 Конституции РФ федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства, в то время как Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. В случае объединения должностей Министра юстиции и Генерального прокурора РФ либо назначения Генерального прокурора первым заместителем министра юстиции ставится под сомнение реализация ряда властных полномочий Президента и Правительства РФ. В частности, без обязательного решения Совета Федерации об отстранении Генерального прокурора не могут быть реализованы положения ст. 116 Конституции РФ об автоматическом сложении полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ. Кроме этого, без обязательного решения Совета Федерации об отстранении Генерального прокурора Президент РФ не сможет реализовать свое право об отставке Правительства РФ в порядке ст. ст. 83, 117 Конституции РФ. Таким образом, решение вопроса о включении органов прокуратуры в систему Министерства юстиции возможно только при условии кардинального изменения Конституции РФ, федеральных законов. Думается, что в настоящее время вряд ли имеются серьезные предпосылки к конституционной реформе. В условиях современной российской действительности прокуратура занимает важное место в системе «сдержек и противовесов». С одной стороны, прокуратура устраняет любые нарушения законов, независимо от того, из какой ветви власти они исходят. С другой стороны, функционирование прокуратуры способствует согласованной деятельности всех ветвей власти в рамках единого правового поля, что позволяет государству наиболее эффективно выполнять свои политические, экономические и социальные функции <*>. ——————————— <*> См.: Стрельников К. А. Правовые аспекты обеспечения экономической безопасности современного российского государства.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 14.
Прокуратура РФ в настоящее время имеет образ смешанного (надзорно-обвинительного) типа <*>. Указанные функции прокуратуры сложились в ходе ее векового исторического развития в условиях изменения законодательства в соответствии с особенностями российской государственности. На различных этапах сочетание прокуратурой РФ надзорной и обвинительной функции положительно воспринимается населением страны. Согласно данным социологического опроса судебная власть в лице суда занимает восьмое место, между тем как прокуратура резко выдвинулась в сознании общества на передний план и занимает среди различных властных структур пятое место. В 1993, 1995, 1997 гг. она ничем не привлекала внимание опрошенных и находилась в самом конце списка политических институтов, которые вызывают доверие населения. Значительно меньшее значение придают опрошенные законодательной власти <**>. ——————————— <*> См.: Клочков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация // Прокуратура, законность, государственный контроль. М., 1995. С. 7. <**> См.: Российская газета. 2004. 25 мая.
Результаты деятельности прокуратуры РФ и данные социологических опросов граждан неопровержимо свидетельствуют о том, что прокуратура достаточно эффективно реализует свои полномочия по защите нарушенных прав и свобод граждан, а также публичных интересов Российской Федерации. В настоящее время не имеется реальных оснований для сокращения функций прокуратуры, включения ее в систему Министерства юстиции РФ и изменения ст. ст. 77, 83, 112, 116, 117 Конституции РФ.
