(Арсанукаева М. С., Капицын В. М.) («Российский судья», 2007, N 7)
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
М. С. АРСАНУКАЕВА, В. М. КАПИЦЫН
Арсанукаева М. С., кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры частного права Российского университета кооперации, докторант, соискатель МГЮА.
Капицын В. М., доктор политических наук, профессор ИППК МГУ им. М. В. Ломоносова.
Признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов граждан закрепляется в Конституции РФ, а также в международных конвенциях в качестве обязанности государства (ст. 2 Конституции РФ). В соответствии с международными актами по правам человека, Конституцией РФ, действующим российским законодательством для охраны и защиты прав используются международные и внутригосударственные (национальные) механизмы. В составе национальных механизмов выделяются общественные и государственные, а среди последних — судебные, административные, парламентские, другие представительные, а также контрольно-правоохранительные механизмы <1>. ——————————— <1> Капицын В. М. История, теория и защита прав человека: Учебник. М., 2003. С. 125 — 190.
Функция охраны прав граждан и других субъектов в значительной мере связана с деятельностью прокуратуры, традиционно игравшей роль важнейшего контрольно-правоохранительного механизма обеспечения законности. Несмотря на некоторое усечение полномочий в последнее 10-летие, прокуратура по-прежнему незаменима на этом поприще. В частности, среди субъектов гражданских процессуальных правоотношений прокурор как представитель государства занимает особое место. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве остается актуальной и недостаточно разработанной проблемой науки и практики. Конституция РФ, Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс РФ 2002 г. и некоторые другие федеральные законы прямо или косвенно регулируют эти вопросы участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Некоторые особенности правоохранительных процедур определены в приказах Генерального прокурора РФ. В 2006 г. в Генеральной прокуратуре РФ создано новое правозащитное подразделение, аналогов которому в России еще не было. В принципе, вся Генпрокуратура РФ занимается правовой охраной и защитой прав, но тем не менее создание конкретного управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан должно усилить это направление за счет как надзора, так и участия в судебных процессах <2>. ——————————— <2> Российская газета. 2006. 27 июля.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривая осуществление ею надзорной функции «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (п. 2 ст. 1), устанавливает, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами первой инстанции, опротестовывают противоречащие закону решения, определения и постановления судов общей юрисдикции, мировых судей в соответствующих судебных инстанциях (п. 3 ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Разработка действующего Гражданского процессуального кодекса (далее — ГПК РФ) была сопряжена с острой дискуссией об участии прокурора в гражданском судопроизводстве, в ходе которой высказывались самые разные мнения по вопросу о возможности, пределах и условиях такого участия. Различие подходов отразилось в научной и учебной литературе. Ряд исследователей признают безусловно необходимым дальнейшее ограничение участия прокурора в гражданском процессе <3>. Подобной позиции придерживается соавтор учебника «Права человека» В. М. Савицкий, который отмечает, что «прокурору нечего делать… при разбирательстве в судах гражданских споров», в современных «условиях гражданам, предприятиям и организациям для обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов вовсе не нужно посредничество прокуратуры». Граждане «могут использовать для этого различные юридические службы, юрисконсультов профсоюзов, различную сеть адвокатских фирм, бюро и коллегий, институт уполномоченного по правам человека». Но, как нам представляется, охрана прав, обеспечение превенции закона и действенности тех же судебных процессуальных механизмов требует участия прокурора. Уже потому, что не все граждане в силу определенных причин (состояние здоровья, материальное положение, уровень правовой культуры и юридической подготовки) имеют возможность использовать услуги перечисленных лиц и органов или защищать субъективные права и законные интересы в процессе самостоятельно <4>. ——————————— <3> Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6 — 7. <4> Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 364 — 365.
Впрочем, и В. М. Савицкий вынужден был признать, что есть «ситуации, когда участие прокурора в гражданском процессе может быть полезным и необходимым», когда прокурор может «возбудить гражданское дело по собственной инициативе в защиту государства или общества в целом либо в защиту прав неопределенной группы населения» <5>. Воспринимая это правильное положение, следует отметить здесь неточность: право возбуждения производства по гражданскому делу принадлежит в данном случае только суду общей юрисдикции или мировому судье. Прокурор лишь подает исковое заявление в суд, которое может быть принято судом к своему производству при наличии на то оснований, установленных законом. ——————————— <5> Там же.
Большая группа ученых-процессуалистов и прокуроров признают участие прокурора в процессе по гражданским делам важной гарантией охраны и защиты прав, свобод и законных интересов различных субъектов гражданских правоотношений <6>. ——————————— <6> Макаров В. А. Участие прокурора в арбитражном и гражданском процессе // Прокурорская следственная практика. 2004. N 3 — 4; Манников О. В. Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессе в современных условиях // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 1.
Аргументы, приведенные указанными авторами, достаточно весомы: — авторитет органов прокуратуры в глазах общественности; — более строгое соблюдение работниками прокуратуры сроков рассмотрения обращений граждан и организаций; — ответственность прокурорских работников за несоблюдение сроков рассмотрения обращений граждан, тогда как в судах сроки нередко затягиваются и сами судьи за проволочки ответственности, как правило, не несут; — юридическая грамотность, требуемая от прокурорских работников и, как правило, обеспечиваемая ими; — обоснованность и правильное оформление процессуальных документов работниками прокуратуры; — бесплатность оказываемой юридической помощи и т. д. С учетом этого рабочая группа Государственной Думы с участием Генеральной прокуратуры внесла поправки, закрепляющие компромисс о приравнивании прокурора к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ). В соответствии с ГПК РФ 2002 г. прокурор может обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав или законных интересов граждан и неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований. Соответствующим правом прокурор наделяется только в случае, если сам гражданин не в состоянии это сделать по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). ГПК РФ (ч. 3 ст. 45) определяет прокурора как обязательного субъекта защиты прав, свобод и законных интересов по некоторым делам, по которым прокурор вступает в процесс и дает заключения (дела о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью). В последние десятилетия возросла роль прокуратуры в защите прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве. Однако ГПК РФ не разграничивает, в каких случаях участие прокурора возможно или обязательно. По установившемуся правилу необходимость участия в конкретном гражданском деле, если на то отсутствует прямое указание закона, прокурор определяет самостоятельно. ГПК РФ указывает на особый статус прокурора, в том числе и тем, что в прениях он выступает первым. Хотя прокурор несет все обязанности лица, участвующего в деле, он освобожден от бремени судебных расходов, к нему не может быть предъявлен встречный иск. В процессуальной науке и отзывах самих прокуроров отмечается в качестве упущения ГПК РФ 2002 г. лишение суда права привлекать прокурора в процесс по собственной инициативе. В случаях, когда закон предусматривает обязательное участие прокурора, суд лишь предупреждает прокурора о возбуждении производства по делу, что исключает проявление активности по данному вопросу. Тенденция ограничения процессуальных прав прокурора в гражданском процессе выразилась и в том, что прокурор не вправе вступать в дело на любой стадии процесса, как это было по ГПК РСФСР (ст. 41). Проверить наличие или отсутствие оснований для вступления прокурора в процесс может только вышестоящий прокурор в порядке общей проверки деятельности нижестоящего прокурора <7>. ——————————— <7> Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / С. А. Алехина, А. Т. Боннер, В. В. Блажеев и др. Отв. ред. М. С. Шакарян. М., 2003. С. 114.
Поддерживая контрольно-правоохранительный механизм в лице прокуратуры, Закон исходит из: 1) общественной значимости гражданских дел и гражданского процесса; 2) важности защиты прав, свобод и законных интересов как определенных групп граждан, так и неопределенного круга лиц; 3) значения присутствия прокурора в гражданском процессе в качестве квалифицированного юриста, правозащитника, к тому же представляющего государство, что создает дополнительные гарантии охраны и защиты прав и свобод. Закон определяет и другие гражданские дела, в которых участие прокурора обязательно. К ним относятся дела: о защите избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 260.1 ГПК РФ), о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении гражданина умершим ( ч. 3 ст. 278 ГПК РФ), об усыновлении (удочерении) ребенка (ст. 273 ГПК РФ), об ограничении дееспособности гражданина, признании гражданина недееспособным, ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ч. 1 ст. 284 ГПК РФ); о лишении родительских прав (п. 2 ст. 70 Семейного кодекса РФ); об ограничении родительских прав (п. 3 ст. 73 Семейного кодекса РФ) и др. Некоторые авторы, в том числе и прокуроры, участвующие в гражданском судопроизводстве, признают необходимость включения в данный перечень гражданских дел, затрагивающих имущественные права гражданина, например об устранении препятствий в пользовании земельным участком, о признании права на объект недвижимого имущества, о защите наследственных прав и т. д. <8>. ——————————— <8> Крутиков М., Исаева Л. Участие прокурора в гражданском процессе // Законность. 2006. N 1. С. 18.
Прокурор обращается в суд не только с исковым заявлением, но и для дачи заключения по гражданскому делу, рассматриваемому в суде (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ). Вызывает сомнение обоснованность утверждений некоторых авторов о достаточно высоком профессионализме судей, исключающем необходимость в заключениях прокурора по делу <9>. Представляется, что заключение прокурора является дополнительной гарантией защиты прав, свобод и законных интересов определенных, социально слабо защищенных и остро нуждающихся в этом групп населения. Оно должно основываться на обстоятельствах дела и законе. Высказывается мнение, что заключение прокурора должно отвечать требованиям, предъявляемым к решению суда (ст. 198 ГПК РФ) <10>. Такой подход, на наш взгляд, не вполне корректен. ——————————— <9> Права человека. С. 364 — 365. <10> Крутиков М., Исаева Л. Участие прокурора в гражданском процессе. С. 18.
Следует признать вполне обоснованными предложения некоторых авторов включить в ГПК РФ определение содержания понятия «заключение прокурора», норм, закрепляющих процессуальное положение прокурора, дающего заключение по делу, круг требований, предъявляемых к форме и содержанию заключения прокурора <11>. Как закрепляют нормы действующего законодательства и отмечают исследователи, личность конкретного прокурора для суда «не имеет никакого значения» <12>. Это означает, что в процессе он может быть заменен другим работником — прокурором — в связи с перемещением по службе, увольнением, уходом на пенсию и т. д. предыдущего прокурора. Документом, удостоверяющим полномочия прокурора на участие в гражданском процессе, является его служебное удостоверение. Однако ГПК РФ не определяет процессуальный порядок замены прокурора, что снижает действенность контрольно-правоохранительного механизма. ——————————— <11> Там же. <12> Викут М. А. Стороны — основные лица искового производства. Саратов, 1968. С. 44.
В соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор наделен полным объемом прав лица, участвующего в деле (ст. 35 ГПК РФ). В случае подачи искового заявления для защиты прав и законных интересов других лиц прокурор не вправе заключать мировое соглашение. Лишь прокурор, принимавший участие в рассмотрении и разрешении дела в суде первой инстанции, вправе обжаловать судебные акты (ст. ст. 35 и 45 ГПК РФ). Подготовительная деятельность прокурора начинается еще до обращения непосредственно в суд: собираются необходимые материалы по делу и выявляются все доказательства для предъявления суду для обоснования предъявляемых требований и т. д. Однако до возбуждения производства по делу прокурор лишен права истребовать документы по делу, опрашивать других лиц, участвующих в процессе либо оказывающих содействие правосудию до возбуждения производства, и т. д. В соответствии с ч. 2 ст. 131 ГПК РФ прокурор в исковом заявлении обязан дать юридическую характеристику дела (спора), определить круг нормативных актов, на основании которых должны быть урегулированы спорные правоотношения и удовлетворены законные интересы, каким образом должно быть разрешено дело. По признанию исследователей, прокурор, подавший исковое заявление в защиту других лиц, является истцом только в процессуальном смысле <13>. ——————————— <13> Шакарян М. С. Субъекты гражданского процессуального права. М., 1970. С. 190; Шакирьянов Р. Участие прокурора в рассмотрении споров в суде // Законность. 2004. N 11. С. 21; Щеглов В. Н. Субъекты судебного гражданского процесса. Томск, 1979. С. 103 и др.
Как лицо, участвующее в деле, прокурор обязан присутствовать в судебном заседании. В то же время ч. 3 ст. 45 ГПК РФ гласит, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Данное положение, на наш взгляд, может увеличивать вероятность принятия незаконного и необоснованного судебного постановления. Участие прокурора в процессах по гражданским делам продолжает оставаться важной гарантией эффективной охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций Российской Федерации. Тем самым поддерживается и усиливается превенция закона (как материальных, так и процессуальных норм), повышается уровень состязания сторон в процессе, качество принимаемых судом решений. В то же время некоторые важные аспекты процессуальной деятельности прокурора требуют повышения качества правового регулирования, показывают необходимость устранения пробелов и дефектов в действующем гражданском процессуальном законодательстве.
