(Ергашев Е. Р., Мирошниченко М. Н.) («Экологическое право», 2007, N 5)
К ВОПРОСУ О СРЕДСТВАХ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Е. Р. ЕРГАШЕВ, М. Н. МИРОШНИЧЕНКО
Ергашев Е. Р., заведующий кафедрой правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА, кандидат юридических наук, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры.
Мирошниченко М. Н., аспирант кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА.
В прокурорском надзоре под правовым средством реагирования прокурора на правонарушения понимается совокупность предусмотренных российским законодательством и совершаемых в установленном порядке действий прокурора, посредством которых обеспечиваются устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, и привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности <1>. ——————————— <1> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2004. С. 163.
Средства прокурорского реагирования многочисленны, что обусловлено характером правонарушений и видом ответственности за их совершение. В связи с изменением функционального назначения органов прокуратуры, регламентации действующим законодательством надзорной и ненадзорной деятельности прокуроров все правовые средства, в том числе и средства прокурорского реагирования как их составляющая, подлежат разделению на два вида: надзорные и ненадзорные. К надзорным средствам прокурорского реагирования относятся средства, применяемые органами прокуратуры в осуществлении надзорной функции. Они прямо предусмотрены действующим законом и, в свою очередь, подразделяются на процессуальные, т. е. регламентированные процессуальным законодательством Российской Федерации, и непроцессуальные, регламентированные иными нормативными правовыми актами, в том числе и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» <2>. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 2007. N 24. Ст. 2830; 2007. N 31. Ст. 4011.
Основными средствами являются акты прокурорского реагирования. Акты прокурорского реагирования есть специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий. Специфика актов прокурорского реагирования заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным субъектам. Данное обстоятельство определяет характер требования прокурора, изложенного в акте. Эти требования обязательны лишь для рассмотрения, но не обязательны для исполнения. В силу этого основным свойством любого акта прокурорского реагирования является его убедительность. Прежде чем перейти к анализу средств прокурорского реагирования, применяемых в случаях нарушения экологического законодательства, необходимо установить, к какому направлению прокурорского надзора относится данная отрасль. Этот вопрос, кажущийся простым на первый взгляд, до настоящего времени является дискуссионным. Дело в том, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов является «соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» <3>, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. В то же время предметом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является также «соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» <4>. ——————————— <3> Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Ст. 21. <4> Там же. Ст. 26.
В ст. 42 Конституции Российской Федерации <5> определено положение, в соответствии с которым «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Анализ приведенной нормы свидетельствует о том, что экологическое законодательство попадает в предмет прокурорского надзора как за исполнением законов, так и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <5> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ и от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212.
Но определение направления, к которому относится надзор за соблюдением экологического законодательства, имеет немаловажное значение, поскольку от этого зависит инструментарий прокурорского реагирования. Представляется правильным согласиться с мнением тех ученых и практиков, которые относят данную отрасль к надзору за исполнением законов, поскольку предметом данной отрасли является надзор за исполнением экологического законодательства, что является одной из составляющей надзора за исполнением законов. Следовательно, при осуществлении надзора за экологическим законодательством должны применяться средства прокурорского реагирования, характерные для надзора за соблюдением законов. В первую очередь это акты прокурорского реагирования: протест, постановление и представление прокурора. Протест — это акт прокурорского реагирования на противоречащие закону правовые акты (акты применения права) уполномоченных органов и должностных лиц. Как показывает практика, чаще всего нарушаются требования Федерального закона «Об экологической экспертизе» <6> и Земельного кодекса Российской Федерации <7>, в особенности это касается процедуры присвоения землям определенного статуса (например, сельскохозяйственные, под застройку, промышленные и т. д.). Акты органов местного самоуправления, определяющие режим земель, часто не соответствуют требованиям закона. Причем это касается не только формы документа, но и его содержания — нередко землям присваивается иной статус, чем тот, который должен быть на самом деле. Иногда это случается в силу недостаточной компетентности уполномоченных органов, а иногда в результате их прямой заинтересованности <8>. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ и от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 50. Ст. 5279, N 52 (ч. 1). Ст. 5498. <7> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ и от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1782; 2006. N 27. Ст. 2880; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3453; 2006. N 50. Ст. 5279; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 21. Ст. 2455; 2007. N 26. Ст. 3075. <8> См.: Капука П. М., Мирзаев Т. Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране вод, земель и атмосферного воздуха от загрязнения. М., 1987. С. 45 — 49.
Протесты прокурора способствуют отмене правовых актов, противоречащих закону. Они подаются вышестоящему должностному лицу или органу. Протест является властным средством прокурорского реагирования. Орган или должностное лицо, которому принесен протест, обязаны рассмотреть его в установленный законом срок и принять меры по его отмене или изменению, о чем уведомить прокурора в письменной форме. Представление прокурора является универсальным средством прокурорского реагирования, позволяющим ставить различные вопросы, обычно правового характера, направленные на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Оно вносится в случае нарушения закона, при условии, что данное нарушение не образует состав уголовного преступления или административного правонарушения. Представление вносится руководителю органа, нарушившего закон. Например, в случае нарушения территориальным управлением федерального агентства кадастра объектов недвижимости предусмотренного порядка землеустройства прокурор обязан внести представление руководителю этого территориального управления <9>. В последнее время широкое распространение получили случаи, когда предприятиями производятся несанкционированные и неконтролируемые выбросы вредных веществ в атмосферу, воду или земельные участки. При установлении подобных фактов прокурор вносит представление о прекращении нарушения экологического законодательства руководителю данного предприятия. ——————————— <9> См.: Винокуров А. Ю., Виноградов В. П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. М., 1996. С. 85.
Представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Представление должно быть рассмотрено тем органом или тем должностным лицом, в адрес которого оно внесено. При рассмотрении должно быть принято решение о конкретных мероприятиях по устранению указанных прокурором нарушений экологического законодательства. О принятом решении и о проведенных мероприятиях орган или должностное лицо должны сообщить прокурору в письменной форме. Существует еще одна форма представления прокурора. На основе анализа исполнения экологического законодательства, а также видов и характера правонарушений, совершаемых наиболее часто, прокуроры могут вносить обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти. Обычно эти представления носят рекомендательный характер и направлены не на пресечение конкретного нарушения экологического законодательства, а на предупреждение, предотвращение таких нарушений в будущем. Обобщенные представления могут вноситься не только в представительные или исполнительные органы, но и в вышестоящие органы, в ведении которых находится формирование экологического законодательства. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении также является важнейшим средством прокурорского реагирования, используемым при выявлении нарушений законов в сфере экологического законодательства. По сути, это целый ряд средств прокурорского реагирования, объединенных тем, что оформляются они посредством вынесения постановления. В надзорной деятельности прокуратуры нередко складывается такая ситуация, когда по результатам проверки возникают основания для возбуждения уголовного преследования, т. е. вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. Такие основания появляются тогда, когда проверяющим прокурором вскрыты серьезные нарушения в сфере экологического законодательства, которые подпадают своими признаками под диспозицию того или иного состава преступления. Если же при данной проверке будут установлены нарушения административного законодательства, прокурор обязан своим постановлением возбудить производство об административном правонарушении. И постановления о возбуждении уголовного дела, и постановления о возбуждении производства об административном правонарушении должны содержать фактические данные, которые положены в основу этих актов реагирования, то есть должны быть мотивированы. В Кодексе об административных правонарушениях целая глава посвящена ответственности за нарушение экологического законодательства. В ней содержится сорок одна статья. Однако следует отметить, что прокурор вправе лишь вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, но не вправе сам рассматривать его. Рассмотрение дела осуществляет уполномоченный орган государственной власти. Задача прокурора в данном случае заключается в том, чтобы привлечь внимание уполномоченного органа к факту нарушения экологического законодательства. Прокурор в своем постановлении дает правовую квалификацию содеянного. В случае если деяние содержит признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации <10> (далее — УК РФ), прокурор вправе и обязан вынести постановление о возбуждении уголовного дела. В УК РФ предусмотрена отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. В ней содержится восемнадцать статей. Кроме того, в разделе XII УК РФ предусмотрено такое преступление, как экоцид. Следует отметить, что предварительное следствие по всем этим преступлениям проводится органами прокуратуры. Поэтому после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела прокурор передает его следователю для производства предварительного следствия. Особенностью прокурорского реагирования на совершение экологического преступления является то, что оно должно быть максимально быстрым. Как верно отмечает С. В. Кузьмин, это связано с тем, что данные преступления обычно длящиеся и их быстрое пресечение имеет весьма важное значение <11>. Экологические преступления наносят существенный вред окружающей среде, который может повлечь нанесение вреда людям. Быстрое реагирование позволяет минимизировать причиняемый вред. В этой связи очень показателен пример чернобыльской катастрофы, в результате которой сотни тысяч людей оказались облучены, а огромная территория плодородных земель стала непригодной для сельского хозяйства. ——————————— <10> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 мая 1998 г. N 77-ФЗ, от 25 июня 1998 г. N 92-ФЗ, от 9 февраля 1999 г. N 24-ФЗ, от 9 февраля 1999 г. N 26-ФЗ, от 15 марта 1999 г. N 48-ФЗ, от 18 марта 1999 г. N 50-ФЗ, от 9 июля 1999 г. N 156-ФЗ, от 9 июля 1999 г. N 157-ФЗ, от 9 июля 1999 г. N 158-ФЗ, от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ, от 20 марта 2001 г. N 26-ФЗ, от 19 июня 2001 г. N 83-ФЗ, от 19 июня 2001 г. N 84-ФЗ, от 7 авг. 2001 г. N 121-ФЗ, от 17 ноября 2001 г. N 144-ФЗ, от 17 ноября 2001 г. N 145-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. N 192-ФЗ, от 4 марта 2002 г. N 23-ФЗ, от 14 марта 2002 г. N 29-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 48-ФЗ, от 7 мая 2002 г. N 50-ФЗ, от 25 июня 2002 г. N 72-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 103-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 31 октября 2002 г. N 133-ФЗ, от 11 марта 2003 г. N 30-ФЗ, от 8 апреля 2003 г. N 45-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 98-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 111-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 21 июля 2004 г. N 73-ФЗ, от 21 июля 2004 г. N 74-ФЗ, от 26 июля 2004 г. N 78-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 175-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 161-ФЗ и от 5 января 2006 г. N 11-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 1998. N 22. Ст. 2332; 1998. N 26. Ст. 3012; 1999. N 7. Ст. 871; 1999. N 7. Ст. 873; 1999. N 11. Ст. 1255; 1999. N 12. Ст. 1407; 1999. N 28. Ст. 3489; 1999. N 28. Ст. 3490; 1999. N 28. Ст. 3491; 2001. N 11. Ст. 1002; 2001. N 13. Ст. 1140; 2001. N 26. Ст. 2587; 2001. N 26. Ст. 2588; 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3424; 2001. N 47. Ст. 4404; 2001. N 47. Ст. 4405; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5028; 2002. N 10. Ст. 966; 2002. N 11. Ст. 1021; 2002. N 19. Ст. 1793; 2002. N 19. Ст. 1795; 2002. N 26. Ст. 2518; 2002. N 30. Ст. 3020; 2002. N 30. Ст. 3029; 2002. N 44. Ст. 4298; 2003. N 11. Ст. 954; 2003. N 15. Ст. 1304; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2712; 2003. N 28. Ст. 2880; 2003. N 50. Ст. 4848; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 30. Ст. 3091; 2004. N 30. Ст. 3092; 2004. N 30. Ст. 3096; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 13; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5574; Российская газета. 2006. 11 января. <11> См.: Кузьмин С. В., Аршаница Н. М. Расследование преступных загрязнений атмосферного воздуха и водных объектов. СПб., 1994. С. 60.
Неразрывно с постановлением связаны и другие средства прокурорского реагирования — обращение в суд с заявлениями и исками. Экологические преступления наносят большой вред на значительной территории. Поэтому прокурор вправе обратиться в суд с иском о защите прав неограниченного круга лиц (напомню, что право на благоприятную экологическую обстановку предусмотрено Конституцией Российской Федерации). В литературе высказывается мнение, в соответствии с которым вынесение постановления не исключает возможности внесения представления <12>, например при нарушении правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ может быть вынесено постановление о возбуждении уголовного дела в отношении виновного лица, а на предприятие внесено представление об устранении нарушений норм экологического законодательства. Представляется, что данная точка зрения не лишена определенного практического смысла. ——————————— <12> См.: Хоткин И. В. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства об окружающей среде. М., 2005. С. 88.
Еще одной формой прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии является предостережение о недопустимости нарушения закона. Как акт прокурорского реагирования оно было введено сравнительно недавно — в 1999 г. и является самым мягким правовым средством прокурорского реагирования. Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены. Применяя предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом прокурор обязательно разъясняет требования соответствующих норм, нарушенных этим лицом. Направление предостережения возможно только в случаях, когда у прокурора имеется достоверная информация о том, что правонарушение может быть совершено. Информация должна быть проверенной <13>. Предостережение прокурора является начальным средством прокурорского реагирования — оно направляется еще до того, как будет совершено нарушение экологического законодательства. Основное отличие предостережения прокурора от других средств прокурорского реагирования состоит во времени совершения правонарушения. Предостережение выносится до его совершения, в то время как все другие средства во время или после совершения правонарушения. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. ——————————— <13> См.: Кириченко С. Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства. Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
Все изложенное указывает на то, что средства прокурорского реагирования являются важнейшим инструментом, частью системы соблюдения законности в нашей стране. Являясь оперативными (быстрыми в реализации), они разрешают многие проблемы и вопросы на ранней стадии, что в значительной мере снижает вред, причиняемый нарушениями экологического законодательства.
——————————————————————
Вопрос: …Какие документы являются основанием признания долга безнадежным? Может ли быть таким документом постановление судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания? Обязана ли служба судебных приставов возобновить исполнительное производство, если постановление о невозможности взыскания вынесено на основании отсутствия должника по адресу его регистрации, но в налоговой инспекции имеется информация об изменении должником своего адреса? («Налоги» (газета), 2007, N 40)
Вопрос: В соответствии со статьей 266 НК РФ безнадежными долгами (долгами, нереальными ко взысканию) признаются те долги перед налогоплательщиком, по которым истек установленный срок исковой давности, а также те долги, по которым в соответствии с гражданским законодательством обязательство прекращено вследствие невозможности его исполнения, на основании акта государственного органа или ликвидации организации. 1. Просим разъяснить понятие «акт государственного органа», а именно какие документы и каких государственных органов могут являться основанием для признания долга безнадежным. 2. Может ли постановление судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания являться актом государственного органа, на основании которого долг можно отнести к безнадежным? 3. Обязана ли служба судебных приставов возобновить исполнительное производство, если постановление о невозможности взыскания вынесено на основании отсутствия должника по адресу его регистрации, но в налоговой инспекции имеется информация об изменении должником своего адреса?
Ответ: В действующем законодательстве Российской Федерации не предусмотрено понятие «акт государственного органа», равно как и понятие «государственный орган». Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции Российской Федерации). В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции Российской Федерации). В соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы (п. 2 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88). «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение» (п. 2 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 года N 88). Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009). Помимо нормативных правовых актов, органы исполнительной власти вправе издавать ненормативные правовые акты. Определения ненормативного правового акта в российском законодательстве не содержится, однако такое определение можно найти в п. 48 Постановления Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 года N 5. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 4 декабря 2003 г. N 418-О уточнил, что можно обжаловать решения (акты ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов, а не только руководителя инспекции (заместителя руководителя). Арбитражные судьи формулируют определение ненормативного правового акта более развернуто: — к ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 июля 2004 г. по делу N А33-1597/04-С6-Ф02-2479/04-С1); — под ненормативным правовым актом признается акт, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие за собой юридические последствия (см., например, Постановление ФАС Московского округа от 15 декабря 2003 г. по делу N КА-А40/9965-03); — признаками ненормативного характера любого правового акта являются принятие его полномочным органом либо должностным лицом, адресация конкретному субъекту правоотношения, содержание обязательных для исполнения предписаний, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 3 сентября 2001 г. по делу N Ф04/2605-423/А75-2001); — ненормативным является акт, носящий индивидуальный характер, подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и порождающий правовые последствия в виде возложения каких-либо правовых обязанностей, изъятия денежных сумм и т. д. Для признании акта ненормативным необходимо наличие всех перечисленных признаков (Постановление ФАС Центрального округа от 24 сентября 2003 г. по делу N А23-1186/03А-5-126). Анализируя судебную практику, можно выделить признаки ненормативного акта. В частности, требование, содержащееся в таком акте, должно быть: — индивидуально-правовым, нести в себе индивидуальное предписание; — адресовано конкретному лицу (лицам); — односторонним (Постановление ФАС Московского округа от 29 апреля 2005 г., 28 апреля 2005 г. по делу N КА-А40/3500-05); — отражено на материальном носителе и содержать все необходимые реквизиты (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 сентября 2004 г. по делу N А33-1802/04-С6-Ф02-3767/04-С1); — направлено на порождение конкретных прав и обязанностей у конкретного круга лиц (лица) (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 мая 2003 г. по делу N Ф08-1393/2003-530А). Например, не признаются ненормативно-правовыми актами: — решение о направлении требования, так как оно не выражает властно-обязывающих требований индивидуального характера (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25 ноября 2004 г. по делу N А33-6199/04-С3-Ф02-4845/04-С1); — акт выездной налоговой проверки, так как он не отвечает признакам ненормативного правового акта и не влечет для налогоплательщика юридических последствий (см., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 3 марта 2005 г. по делу N Ф03-А51/04-2/4466); — письма ФНС России (носящие разъяснительный характер), Минфина России. В силу ст. 1 НК РФ такие акты к законодательству РФ не относятся, нормативного характера не имеют. Не имеют они и ненормативного характера, так как не содержат всех признаков ненормативного акта, в частности обязательных для исполнения общества предписаний (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 февраля 2002 г. по делу N Ф04/649-43/А75-2002); — письмо о возврате излишне уплаченного налога (о зачете) (Постановление ФАС Московского округа от 30 апреля 2004 г. по делу N КА-А40/3115-04); — протоколы и постановления налоговых органов по делам об административных правонарушениях (Постановление ФАС Московского округа от 22 апреля 2004 г. по делу N КА-А40/2642-04); — письмо налогового органа по запросу конкретного лица. Такое письмо не порождает обязанности организации безусловно исполнять содержащиеся в нем разъяснения. Кроме того, оно не может рассматриваться в качестве акта, носящего индивидуальный характер, поскольку его содержание характеризует позицию налогового органа по налогообложению и учету доходов в определенной ситуации безотносительно к конкретному налогоплательщику. Такое разъяснение норм действующего налогового законодательства равным образом распространяется на всех иных налогоплательщиков (Постановление ФАС Центрального округа от 21 мая 2003 г. по делу N А68-АП-12/14-03). Постановление судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания долга является ненормативным правовым актом. Министерство финансов Российской Федерации в своем письме от 6 февраля 2007 года N 03-03-07/2 дало разъяснение о том, что в целях налогообложения прибыли предусматриваются только четыре основания признания дебиторской задолженности безнадежной: — безнадежными долгами признаются те долги, по которым истек установленный срок исковой давности (ст. 196 ГК РФ); — долги, по которым в соответствии с гражданским законодательством обязательство прекращено вследствие невозможности его исполнения (ст. 416 ГК РФ); — долги, по которым в соответствии с гражданским законодательством обязательство прекращено на основании акта государственного органа (ст. 417 ГК РФ). При этом имеются в виду законодательные и нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления (законы, указы, постановления, распоряжения, положения, в том числе, в частности, указания Банка России (например, о введении моратория на удовлетворение требований кредитора по ссудной задолженности) и т. п.); — долги, по которым в соответствии с гражданским законодательством обязательство прекращено ликвидацией организации (ст. 419 ГК РФ). При этом долги, нереальные ко взысканию, списываются в составе внереализационных расходов с даты исключения налогоплательщика-должника из ЕГРЮЛ. Таким образом, исходя из сложившейся практики и разъяснений Министерства финансов РФ, акт судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания является ненормативным правовым актом государственного органа. Следует отметить, что арбитражные суды нередко встают на сторону организаций, которые списывают задолженность на основании решения пристава о невозможности взыскать долг и документа об окончании исполнительного производства, если, конечно, очевидно, что долг безнадежен (см., например, Постановления ФАС Московского округа от 18 апреля 2006 г. N КА-А40/2978-06, ФАС Поволжского округа от 11 мая 2006 г. N А57-11860/04-28, ФАС Северо-Западного округа от 28 августа 2006 г. N А42-12376/2005). В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах» требования и указания судебного пристава обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на территории Российской Федерации (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 ноября 2006 г. N А19-11064/06-20-Ф02-5828/06-С1). Судебный пристав наделен специальным объемом правомочий в отношении предусмотренной для него законом деятельности, и если судебный пристав-исполнитель в установленной законом форме (акт, постановление и т. п.) по факту проведенной им работы по исполнению решения указывает на невозможность взыскания, то это его обязательное указание, и оно обязательно к исполнению вне зависимости от того, по какому основанию это указание сделано (невозможность установления места нахождения должника или его имущества или какие-то иные обстоятельства). При вынесении постановления об окончании исполнительного производства судебный пристав-исполнитель действует от имени службы судебных приставов. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» служба судебных приставов является органом исполнительной власти, т. е. государственным органом (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 ноября 2006 г. N А19-11064/06-20-Ф02-5828/06-С1). Таким образом, исходя из арбитражной практики, постановления судебного пристава-исполнителя будут являться основанием для признания долга безнадежным. Однако в соответствии с разъяснениями Министерства финансов РФ (письмо от 6 февраля 2007 года N 03-03-07/2) и разъяснениями Федеральной налоговой службы РФ (письмо от 15 сентября 2004 г. N 02-5-10/53) акты судебных приставов-исполнителей о невозможности взыскания задолженности не являются актами государственного органа. В связи с этим можно сделать вывод, что в большинстве случаев подобные акты для целей применения п. 2 ст. 266 НК РФ будут признаваться таковыми в силу судебного решения. В соответствии с подпунктами 3, 4 пункта 1 статьи 26 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» исполнительный документ, по которому взыскание не производилось или произведено частично, возвращается взыскателю, если невозможно установить адрес должника-организации или место жительства должника-гражданина, место нахождения имущества должника либо получить сведения о наличии принадлежащих ему денежных средств и иных ценностей, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках или иных кредитных организациях, а также если у должника отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено взыскание, и принятые судебным приставом-исполнителем все допустимые законом меры по отысканию его имущества или доходов оказались безрезультатными (Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 ноября 2006 г. N А19-11064/06-20-Ф02-5828/06-С1). В соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 26 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». В связи с этим, если у налогового органа имеется информация о том, что должник изменил свое место нахождения, то взыскатель вправе обратиться к судебному приставу-исполнителю с заявлением о возобновлении исполнительного производства.
