ГОТОВЫ ЛИ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ К ДЕЙСТВИЯМ… НОТАРИАЛЬНЫМ?
О. М. СЫЧЕВ
Сычев О. М., юрисконсульт Нотариальной палаты Краснодарского края.
Органам местного самоуправления с 15 января 2008 г. государством предоставлено право совершения нотариальных действий, предусмотренных ст. 37 Основ законодательства РФ о нотариате <1> при условии отсутствия в поселении нотариуса <2>. Наделение указанных органов такими полномочиями не является реализацией новых законодательных предложений. Так, ст. 54 Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» <3>, действующей и в настоящее время, предусмотрены полномочия поселковой и сельских администраций совершать нотариальные действия в соответствии с законодательством. Вместе с тем стоит обратить внимание, что впервые законодателем установлен состав лиц, имеющих право совершения нотариальных действий, и определен порядок их совершения <4>. В связи с чем рассмотрение данного вопроса имеет высокую значимость для правоприменительной деятельности в целом и, в частности, для нотариусов, так как им придется повседневно сталкиваться с документами, оформленными органами местного самоуправления. ——————————— <1> Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (часть I). Ст. 21. Далее по тексту — Закон N 258. <2> Полагаю необходимым высказать свое мнение и по вопросу применения ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В соответствии с указанной статьей сделки с земельными долями могут осуществляться в том числе на основании доверенности, удостоверенной должностным лицом органа местного самоуправления. Совершение указанных действий возможно только в случае отсутствия в поселении нотариуса, так как указанное требование было принято законодателем позднее. Разделяю также позицию Федеральной нотариальной палаты, выраженную в письме от 17 марта 2008 г. N 477/06-10: в связи с тем, что Законом N 101 не определен круг муниципальных образований и перечень должностных лиц органов местного самоуправления, регулирование таких отношений должно осуществляться ГК РФ, Основами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в том числе и с применением положений о совершении соответствующих действий в случае отсутствия в поселении нотариуса. <3> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 29. Ст. 1008. <4> Инструкция «О порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений», утвержденная Приказом министра юстиции РФ от 27 декабря 2007 г. N 256 // Российская газета. 2008. N 3. Далее — Инструкция.
В данной статье будут проанализированы наиболее актуальные, на мой взгляд, вопросы деятельности органов местного самоуправления. Начнем с квалификационных требований. Для должностей муниципальной службы, как и для должностей государственной гражданской службы, предусмотрены единые квалификационные требования <5>. Статьей 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <6> предусмотрены квалификационные требования к должностям гражданской службы. Так, для руководителей, помощников (советников), специалистов всех групп должностей гражданской службы, а также для категорий обеспечивающих специалистов главной и ведущих групп предусмотрено наличие высшего профессионального образования. Для должностей категории обеспечивающих специалистов старшей и младшей групп должностей гражданской службы необходимо наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности. Ввиду того что Законом N 258 не предусмотрено, на каких именно специалистов может быть возложено совершение нотариальных действий, они могут осуществляться и лицами, имеющими только среднее юридическое образование. Отсутствие указания на то, что глава местного самоуправления, прежде чем подписывать нотариальные документы, должен получить именно высшее юридическое образование, приводит к тому, что подписывать такие документы может лицо, имеющее мало общего с юридическими науками. ——————————— <5> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 10. Ст. 1152. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
В противовес этому повышенные требования предъявляются к лицу, претендующему на должность нотариуса: высшее юридическое образование, сдача экзамена для допуска к стажировке у нотариуса, прохождение самой стажировки сроком не менее года у наиболее опытных нотариусов, сдача квалификационного экзамена. На каждой из указанных стадий лицо, претендующее на должность нотариуса, ежедневно изучает огромное количество нормативно-правовых актов, нотариальную и судебную практику. Имущественная ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами за совершение действий, противоречащих законодательству, наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований <7>. В соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий органа местного самоуправления, возмещается за счет бюджета соответствующего уровня. При этом необходимая сумма может отсутствовать продолжительный период. ——————————— <7> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.
В ближайшее время ситуация может только усложниться. Статьей 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <8>, вступающей в силу с 1 января 2009 г., установлено, что за осуществление отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления несут ответственность в пределах выделенных муниципальным образованием на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Важным моментом является и отсутствие законодательного установления о необходимости страхования деятельности органов местного самоуправления, которое исключило бы зависимость реализации гражданских прав от фактора наличия или отсутствия в бюджете денежных средств. ——————————— <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Нотариальная деятельность в Российской Федерации подлежит обязательному страхованию начиная с 1993 года. При этом специалистами нотариального права постоянно обсуждаются вопросы повышения защищенности участников гражданско-правовых отношений. Так, В. В. Ярковым вносились предложения о введении коллективной ответственности нотариусов посредством страхования их ответственности нотариальными палатами <9>. Такие предложения ввиду особой ответственности нотариуса более чем актуальны. Понимание необходимости упорядочения страхования нотариальной деятельности подтолкнуло отдельные нотариальные палаты к конкретным действиям, не дожидаясь законодателя. Так, например, нотариальной палатой Краснодарского края принято решение о коллективном страховании профессиональной ответственности нотариусов края <10>. ——————————— <9> Настольная книга нотариусов / Б. Гонгало, Т. Зайцева, П. Крашенинников, Е. Юшкова, В. Ярков. М.: Волтерс Клувер, 2004. Т. 1. 71 с. <10> Договоры страхования профессиональной ответственности нотариусов Краснодарского края за 2005, 2006, 2007 гг. // Архив некоммерческой организации «Нотариальная палата Краснодарского края». 2005, 2006, 2007.
Анализ сведений, поступающих из органов местного самоуправления, позволяет сделать вывод, что немногие из них имеют организационные возможности выделить необходимые помещения для совершения нотариальных действий, хранения архива нотариальных документов и ожидания граждан. Выполнение данных требований обеспечивает тайну нотариальных действий и надлежащее хранение архива нотариальных документов, важность которых подтверждают положения о конституционных правах граждан и положения о том, что нотариальные документы входят в состав архивного фонда Российской Федерации <11>. Ко всему прочему органы местного самоуправления должны обеспечить свою деятельность реестрами для регистрации нотариальных действий, алфавитными книгами учета завещаний, книгами учета нотариальных действий по принятию мер по охране наследственного имущества и по управлению им <12>. В целях обеспечения доказательственной силы нотариального акта и защиты от подделок, органам местного самоуправления необходимо будет обзавестись и бланками единого образца, введенными решением Федеральной нотариальной палаты РФ <13>. ——————————— <11> Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 43. Ст. 4169. <12> Пункты 21, 33, 43 Инструкции. <13> Решение Правления Федеральной нотариальной палаты от 15 — 16 апреля 2002 г. «О порядке изготовления, обращения, учета и использования бланка установленного образца в нотариальном производстве» // Архив Федеральной нотариальной палаты. 2002.
Последствия передачи органам местного самоуправления права совершения нотариальных действий уже проявляются на практике. Проанализируем, например, доверенность, удостоверенную главой Должанского сельского поселения Ейского района Краснодарского края от имени Ш. на получение пенсии <14>. Начнем с того, что доверенность удостоверена 9 января 2008 г., то есть шестью днями ранее, чем определенная законодателем дата вступления в силу положения о праве органом местного самоуправления совершать отдельные нотариальные действия. При этом возможная ссылка должностных лиц органов местного самоуправления о ранее предоставленном праве совершать нотариальные действия будет необоснованной, так как положение о доверенностях, приравненных к нотариальным, содержится в ст. 185 ГК РФ, в которой в перечень органов, имеющих право удостоверять доверенности, органы местного самоуправления не входят. ——————————— <14> Архив Должанского сельского поселения Ейского района Краснодарского края. 2008.
В нарушение требований п. 17 и абз. 2 п. 21 Инструкции на доверенности не проставлена удостоверительная надпись в соответствии с Формами, утвержденными Приказом министра юстиции Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. N 99 «Об утверждении форм реестров для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей» <15> и не указан регистрационный номер нотариального действия. Доверенность не содержит информации, предусмотренной п. п. 5, 14 Инструкции, о разъяснении лицам, обратившимся за совершением нотариального действия, их прав, обязанностей и последствий совершаемого нотариального действия, наименовании и реквизитах документа, на основании которого установлены личность, а также адресе места жительства лица, подписавшего доверенность от имени Ш. В нарушение ст. 1 Основ и Закона N 258 доверенность подписана только главой сельского поселения, тогда как на ней должны быть проставлены две подписи: и главы местной администрации поселения, и специально уполномоченного должностного лица местного самоуправления поселения. Предусмотренная п. 10 Инструкции обязанность указания взысканного нотариального тарифа также не исполнена. ——————————— <15> Российская газета. 2002. N 74.
Нотариальное действие совершено без предоставления в нотариальную палату выписки из устава муниципального образования о дополнительных правомочиях органа местного самоуправления, приказа о наделении конкретного лица полномочиями по совершению отдельных видов нотариальных действий, информации о Ф. И.О. главы администрации поселения, образца оттиска печати местной администрации поселения, а также образцов подписей главы администрации и специально уполномоченного лица. Указанные сведения необходимы нотариальной палате в связи с тем, что представленная от всех муниципальных образований информация подлежит систематизации и доведению до сведения нотариусов края для применения в работе. При поступлении к нотариусу любого документа, удостоверенного главой местной администрации поселения и специально уполномоченным должностным лицом местного самоуправления поселения, нотариус в соответствии с положениями Основ законодательства РФ о нотариате обязан проверить его законность. В случае отсутствия необходимой информации документ может быть не принят к производству в нотариальной конторе. Указанные выше факты свидетельствуют о непрофессиональном совершении отдельных нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, могут послужить обоснованному сомнению в достоверности нотариального действия, препятствием в получении выписки из реестра для регистрации нотариальных действий по письменному заявлению лиц, от имени или по поручению которых были совершены эти действия, по требованию соответствующих правоохранительных органов, а также нивелируют цель поступления денежных средств в бюджет соответствующего уровня. На основании изложенного, с учетом организации в некоторых субъектах РФ, в том числе Краснодарском крае, дежурств нотариусов по выездам в отдаленные населенные пункты, предлагаю законодателю: внести в ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате и в Закон N 258 изменения о том, что органы местного самоуправления имеют право совершать нотариальные действия только при отсутствии нотариального обслуживания; дополнить Закон N 258, Основы законодательства РФ о нотариате, Законы о местном самоуправлении в РФ требованием о необходимости высшего юридического образования для совершения отдельных нотариальных действий, а также о страховании деятельности органов местного самоуправления.
