(Соколов А. Ф.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2008, N 11)
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ В СИСТЕМЕ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА ПРИ ПРОКУРАТУРЕ РФ
А. Ф. СОКОЛОВ
Соколов Александр Федорович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правосудия и прокурорского надзора Саратовской государственной академии права.
С созданием Следственного комитета и разделением процессуальных функций предварительного следствия и надзора за ним реформы предварительного следствия не произошло. Все законодательные изменения годичной давности, как отмечает В. Божьев, вряд ли можно считать «акцией по реформе предварительного расследования» <1>. ——————————— <1> Божьев В. Процессуальное руководство производством предварительного следствия // Уголовное право. 2008. N 3. С. 65.
Очевидно, что изменения в большей степени затронули полномочия прокурора. Процессуальный статус прокурора пересмотрен настолько кардинально, что имеются все основания утверждать: в УПК РФ под прежним названием появилось абсолютно новое лицо <2>. Хотя прокурор по-прежнему призван осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, его полномочия утратили властно-распорядительный характер. Прокурор перестал быть руководителем предварительного следствия, а прокурорский надзор за процессуальной деятельностью следственных органов стал классическим, который мало чем отличается от других отраслей надзора. Особенности, присущие деятельности прокурора, его беспредельная власть при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, остались в истории со вступлением в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». ——————————— <2> Колоколов Н. А. Не ограничится ли реформа предварительного следствия очередной сменой руководства? // Уголовное судопроизводство. 2007. N 4. С. 2 — 14.
Между тем у следствия не исчезли старые, существующие длительное время проблемы и появились новые, в большинстве своем касающиеся организации расследования преступлений новым следственным органом. Одной из наиболее злободневных, практически значимых проблем остается оценка работы следователя по конечному результату, а точнее, по количеству направленных в суд дел. В свое время бывший Генеральный прокурор РФ В. В. Устинов в своем докладе на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры 21 января 2005 г. обращал внимание на необходимость более интенсивной работы следственного аппарата. Критерием хорошей работы следователя считалось направление в суд с обвинительным заключением двух-трех дел в месяц. Сразу следует оговориться, что в директивном выступлении речь шла не об улучшении организации и качества расследования, а о голых цифрах, которые не всегда соответствуют действительному положению дел. В системе Следственного комитета работа следователя практически повсеместно определяется главным образом по конечному результату, где количество направленных в суд дел является рейтинговым показателем не только для отдельного следователя, но и для следственных отделов и управлений. Руководители соответствующих следственных органов учитывают данный показатель, определяя место следственного отдела или управления соответственно в субъекте РФ или в федеральном округе. Нередко доходит до абсурда, когда снижение количества преступлений рассматривается как негативный фактор, не позволивший достичь контрольных цифр и выполнить или перевыполнить по сравнению с предыдущим отчетным периодом количественный показатель направленных в суд дел. В литературе отмечается, что количественный показатель раскрытых и расследованных преступлений нередко формируется руководителями правоохранительных структур <3>. Существует много способов искусственно завышать показатель нагрузки следователей. На это обстоятельство в свое время обращал внимание Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка, который своим указанием от 16 августа 2006 г. N 59/49 «О соблюдении подследственности уголовных дел» запретил необоснованную и немотивированную передачу в производство следователей прокуратуры уголовных дел, подследственных другим органам расследования. При этом было отмечено, что в целях повышения количественного показателя и создания видимости загруженности оперативных работников прокуратуры без достаточных на то оснований передавались в производство следователей прокуратуры уголовные дела о преступлениях небольшой и средней тяжести, не представляющие сложности в расследовании либо особой общественной значимости. Нередко подобное изъятие производилось на стадии завершения расследования по уголовному делу, где требовалось лишь его оформление для направления в суд. ——————————— <3> Багаутдинов Ф. Расширение частных начал в уголовном процессе // Российская юстиция. 2002. N 2. С. 32.
К подследственности следователей Следственного комитета относятся различные категории преступлений, от средней тяжести до особо тяжких. При этом в структуре расследуемых преступлений большое количество составляют преступления против порядка управления, а именно применение насилия в отношении представителя власти (ст. 318 УК РФ) и идущее с ним по связи преступлений оскорбление представителя власти (ст. 319 УК РФ), за счет которых нередко выполняется количественный показатель направленных в суд дел. При этом процент раскрываемости тяжких преступлений, в первую очередь убийств, оставляет желать лучшего. Только на момент создания Следственного комитета оставалось 63 тыс. нераскрытых убийств и случаев причинения тяжкого вреда здоровью, повлекшего смерть <4>. ——————————— <4> Бастрыкин А. Следствие по контракту // Российская газета. 2007. 29 авг.
Естественно, что «соревнование» по рейтинговым показателям — не основная причина низкой раскрываемости тяжких и особо тяжких преступлений. Существуют более серьезные причины, на которые обращают внимание практические работники. Правы С. Панферов и А. Чикалов, называющие одну из причин низкой раскрываемости: кризисные явления в системе криминальной милиции, начавшиеся с 90-х гг., в результате которых она потеряла свой «становой хребет» — квалифицированных и опытных оперуполномоченных, работающих на энтузиазме; бескорыстных борцов, без которых невозможна эффективная правоохранительная деятельность <5>. ——————————— <5> К вопросу о реорганизации досудебного производства // Законность. 2008. N 5. С. 39 — 41.
Убежден, что система Следственного комитета имеет большой кадровый потенциал профессиональных следственных работников, о чем свидетельствует успешное раскрытие ряда громких преступлений. Вместе с тем во многих регионах следователей, имеющих стаж следственной работы свыше 10 лет, можно пересчитать по пальцам, а основную массу преступлений расследуют следователи со стажем до пяти лет. Хочется надеяться, что слова Председателя Следственного комитета А. И. Бастрыкина, что «следователь — это аналитик, психолог, интеллектуал, его задача — мыслить, анализировать, делать выводы» <6>, не будут простым сотрясением воздуха, а послужат директивным направлением создания следственного аппарата. ——————————— <6> Бастрыкин А. Указ. соч.
Реалии сегодняшнего дня таковы, что при нынешнем уровне нагрузки следователю не остается времени, чтобы заниматься аналитической работой, анализировать, делать выводы, интеллектуально развиваться, повышать свой профессиональный уровень, а порой и мыслить. Фактически отсутствует научно обоснованный расчет времени выполнения следователем следственных действий, составления процессуальных документов, анализа ходатайств участников по делу и требований прокурора и т. д. Необходимо учитывать нагрузку следователя, которая не связана с расследованием конкретного уголовного дела. Борьба с укрытием убийств от учета послужила основанием для издания Председателем Следственного комитета указания от 6 марта 2008 г. N 1/206 «Об организации выездов следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по сообщениям об обнаружении трупов при отсутствии данных, указывающих на признаки преступления» <7>, которое существенно увеличило рабочую нагрузку следователей Следственного комитета. Так, за первое полугодие 2008 г. на 104 следователя Следственного комитета по Саратовской области пришлось свыше 10 тыс. выездов по фактам обнаружения некриминальных трупов. ——————————— <7> Сборник основных приказов, распоряжений и указаний первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. М., 2008. С. 537 — 540.
Однако следует отметить, что названное указание недоработано, трудновыполнимо на практике, так как не отвечает в полной мере нормам УПК РФ и порядку приема и регистрации сообщений о преступлениях. Так, в п. 1.1 предлагается регистрировать поступающие в следственный орган Следственного комитета сообщения об обнаружении трупа при отсутствии данных, указывающих на признаки преступления, в книге регистрации сообщений о преступлениях (КРСоП). Согласно п. п. 1.6 и 1.7 следователь не обязан выезжать на осмотр трупа лица, умершего вследствие болезни в стационарном отделении медицинского учреждения, либо когда руководитель следственного органа по сообщению об обнаружении трупа принял решение об отсутствии оснований для выезда на место происшествия следователя, но об этом он немедленно должен информировать оперативного дежурного органа внутренних дел. В обоих случаях получается двойная регистрация: в первом случае, если по сообщению медицинского учреждения следователь не выехал на осмотр трупа, но само сообщение будет зарегистрировано в КРСоП. Однако если при проведении патолого-анатомического вскрытия будут выявлены признаки, указывающие на преступление, данное сообщение должно быть вновь зарегистрировано в КРСоП. Во втором случае руководитель следственного органа, приняв решение об отсутствии оснований для выезда следователя на осмотр трупа, обязан зарегистрировать поступившее сообщение в КРСоП с указанием времени и мотивов принятия такого решения. В свою очередь, оперативный дежурный органа внутренних дел, получив информацию от руководителя следственного органа, в соответствии с существующим порядком обязан зарегистрировать сообщение в КРСоП ОВД. Указание предусматривает поступление в следственный орган из органа внутренних дел материалов проверки сообщения об обнаружении некриминального трупа (п. 1.9), по которым не выезжал следователь. Руководитель следственного органа, получив материалы проверки, направляет их соответствующему следователю для принятия решения в порядке ст. 145 УПК РФ. В случае неполноты представленных органом внутренних дел материалов о смерти граждан, в которых не усматриваются признаки преступления, в соответствие с п. 1.9 эти материалы должны возвращаться в орган внутренних дел для уточнения обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения. Естественно, возникает вопрос: как процессуально должно оформляться такое возвращение материала? Не является ли неполнота материалов результатом сокрытия преступления? Если предположить исходя из п. п. 1.1 и 1.7, что движение материала должно отмечаться в КРСоП, то тогда почему в КРСоП, образец которой установлен Приказом Следственного комитета от 7 сентября 2007 г. N 14 <8>, названные позиции не предусмотрены? ——————————— <8> Там же. С. 137 — 138.
Во всех случаях передачи из органа внутренних дел материалов проверки сообщения об обнаружении некриминального трупа должно выноситься постановление о передаче сообщения по подследственности в соответствие с п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК РФ и соблюдаться сроки, установленные ч. 1 ст. 144 УПК РФ. Если учесть сроки проведения судебно-медицинского исследования трупа, когда только гистологическое исследование объектов требует не менее двух недель, а также удаленность районов от места нахождения руководителя межрайонного следственного отдела, то соблюдение сроков проверки становится проблематичным. Ко всему этому необходимо добавить повышенное внимание надзирающего прокурора, одним из критериев оценки работы которого также является количественный показатель вынесенных по делу актов прокурорского реагирования на нарушения уголовно-процессуального закона. Поэтому урегулирование вопросов, возникающих по организации проверки сообщений об обнаружении некриминальных трупов, требует совместного во взаимодействии с прокуратурой разрешения. Недооценка работниками прокуратуры изменений законодательства, которые предусматриваются Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, является следующей проблемой, негативно влияющей на организацию предварительного следствия в системе Следственного комитета. Можно сожалеть об изменении статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, вносить предложения по расширению его полномочий, направленных на совершенствование его деятельности, однако следует признать концептуальность идеи разделения процессуальных функций и руководствоваться ею в практической деятельности. Пока еще срабатывают старые стереотипы и наблюдаются попытки прокуратуры на всех уровнях и практически повсеместно навязать свое влияние в методах и формах осуществления своей деятельности в досудебном производстве, которые не вписываются в общую концепцию разделения процессуальных функций. Показательным в этом отношении является Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 апреля 2008 г. N 70 «О проведении проверок (служебных расследований) в отношении прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» <9>. ——————————— <9> Законность. 2008. N 6. С. 52 — 56.
Правовой основой данного Приказа является норма ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры, которая, как нам представляется, толкуется без учета норм УПК РФ и Закона о прокуратуре. Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ проверка сообщений о преступлении осуществляется в установленном законом порядке только дознавателем, органом дознания и следователем. Прокурор исключен из числа субъектов, правомочных осуществлять проверку сообщений о любом совершенном или готовящемся преступлении. Такая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором или следователем Следственного комитета, а также возбуждение в отношении их уголовного дела и производство предварительного расследования являются исключительной компетенцией следователей Следственного комитета. К их подследственности относится расследование дел о преступлениях лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, куда в том числе отнесены прокурор, руководитель следственного органа и следователь Следственного комитета (п. «б» ч. 2 ст. 151, п. п. 6, 6.1, 6.2 ст. 447 и п. 10 ст. 448 УПК РФ). При толковании ст. 42 Закона о прокуратуре необходимо учитывать то обстоятельство, что Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве (ч. 1 ст. 20.1 Закона о прокуратуре). В свою очередь, согласно Положению о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. N 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», следователи и руководители следственных органов являются прокурорскими работниками Следственного комитета. Статья 42 Закона о прокуратуре также не проводит различия между прокурором и следователем в порядке привлечения к уголовной ответственности, относя их к прокурорским работникам. В Приказе N 70 предписывается, что при поступлении в органы прокуратуры РФ сообщения в отношении работников Следственного комитета о совершенном или готовящемся преступлении, а в органы Следственного комитета — аналогичных сообщений в отношении прокурорских работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации указанные обращения следует направлять для рассмотрения соответственно руководителям следственного органа Следственного комитета и органа прокуратуры Российской Федерации (п. 6 Приказа). Между тем требование о направлении прокурору сообщения о совершенном прокурорским работником преступления не соответствует действующему уголовно-процессуальному законодательству. Получив сообщение о преступлении, следователь Следственного комитета обязан его проверить и в пределах своей компетенции принять по нему решение в срок не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения. Направление следователем сообщения о преступлении в органы прокуратуры для его проверки прокурором законом не предусмотрено. В свою очередь, прокурор, получив сообщение о совершенном следователем Следственного комитета преступлении, должен руководствоваться п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, предусматривающей вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного закона. Хотя УПК РФ и не предусматривает способов проверки поступающих в прокуратуру обращений, необходимо поддержать предложения, направленные на предоставление прокурору права проведения проверок уголовно-процессуальными способами с последующим принятием решения о возбуждении уголовного дела при наличии к тому оснований. Вместе с тем прокурор не лишен возможности проводить проверку сообщений, используя полномочия, предоставленные ему Законом о прокуратуре (ст. 22), с последующим обращением в следственный орган о возбуждении уголовного дела. Если же говорить в целом о предписаниях Приказа N 70, адресованных Следственному комитету, то они не соответствуют общей концепции разделения процессуальных функций расследования и надзора за ним. Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации (ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре). Что касается организации уголовно-процессуальной деятельности следственных органов системы Следственного комитета, то она является исключительной прерогативой Председателя Следственного комитета. За Генеральным прокурором РФ сохранилось только право по организации дознания, где его указания являются обязательными для исполнения (ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). В субъектах Российской Федерации прокуроры также не могут пока привыкнуть к разделению процессуальных функций, допуская принятие решений коллегиальных органов, противоречащих действующему законодательству. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ сфера организационного руководства в органах прокуратуры и в системе Следственного комитета разделена. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются коллегии на правах совещательного органа. Решения коллегий, а также изданные на их основе приказы являются обязательными для нижестоящих прокуратур. В системе Следственного комитета согласно Закону о прокуратуре и Положению о Следственном комитете также образуются коллегии, с помощью которых осуществляется руководство соответствующими следственными отделами. Несмотря на четкое правовое регулирование организационных полномочий в Следственном комитете и прокуратуре, на коллегиях прокуратур субъектов РФ принимаются решения, обязывающие следователей Следственного комитета выполнять предписания по вопросам расследования преступлений, выходящие за рамки уголовно-процессуального законодательства. Так, например, руководителям следственных органов предписывается: усиление контроля за качеством расследования; органам следствия согласовывать с надзирающим прокурором задержание граждан, применение меры пресечения в виде заключения под стражу, предъявление обвинения; осуществление руководителем следственного органа и надзирающим прокурором совместных выездов для проверки находящихся в производстве следователя уголовных дел; направление информации надзирающему прокурору о возвращении уголовного дела в порядке ст. 237 УПК РФ и др. Такие решения не соответствуют действующему законодательству и не способствуют повышению эффективности расследования преступлений и надзору за процессуальной деятельностью органов следствия, так как не основаны на действующем законодательстве. Единство задач, предусмотренных ст. 6 УПК РФ, стоящих перед органами предварительного следствия и прокуратуры по обеспечению конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, вызывает необходимость искать новые формы взаимодействия, направленные на улучшение организации расследования и надзора в условиях несовершенного правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности. При этом концепция разделения процессуальных функций расследования и надзора за ним должна развиваться и совершенствоваться.
