НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ РЫБОЛОВСТВА И СОХРАНЕНИЯ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ
Т. РАСКИНА
Раскина Т., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
Проблема охраны и сохранения водных биологических ресурсов на протяжении нескольких лет не утрачивает своей важности и актуальности. Это обусловлено причинами, в числе которых следует указать неэффективное, порой хищническое использование водных биоресурсов (особенно ценных и исчезающих запасов), практически неконтролируемое загрязнение среды их обитания, отсутствие действенных мер борьбы с браконьерством. Добыча водных биологических ресурсов продолжает оставаться одной из самых криминализированных сфер экономической деятельности. Годовой доход браконьеров от незаконного вылова водных биоресурсов составляет по разным оценкам от 45 до 400 — 500 млрд. руб. Не последнюю роль в этом играет коррумпированность чиновников самого высокого уровня, взяточничество госинспекторов на местах, ненадлежащее выполнение сотрудниками правоохранительных органов своих должностных обязанностей. Между тем, как обоснованно отмечают и практические, и научные работники, рыбная отрасль стратегически важна для государства как с точки зрения геополитических отношений, так и с точки зрения сохранения продовольственной безопасности. В связи с этим приоритетным направлением работы прокуроров должен стать действенный и эффективный прокурорский надзор в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, осуществляемый в рамках надзора за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов <1>. Поставленная задача в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. N 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» реализуется природоохранными прокурорами (на правах районных), подчиняющимися непосредственно прокурорам субъектов РФ, прокурорами Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, прокурорами городов и районов, на которых прокурорами субъектов Федерации возложены соответствующие полномочия в природоохранной области. ——————————— <1> См.: п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
Основополагающий фактор успешности выполнения этой работы — точное знание правовой базы, регламентирующей вопросы рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. На сегодняшний день действует порядка 140 нормативно-правовых актов разного уровня, непосредственно регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности. Вместе с тем, несмотря на довольно значительное количество законодательных документов, до сих пор есть вопросы, нуждающиеся в правовом обеспечении. В частности, речь идет о сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них; порядке реализации водных биоресурсов и продуктов их переработки на товарных биржах; определении методики расчета относительной величины допустимого изъятия биоресурсов из территориальных морей и внутренних морских вод, необходимой для определения объемов добычи (вылова) анадромных видов рыб. До настоящего времени не приняты правила рыболовства для некоторых рыбохозяйственных бассейнов. Противодействию нарушениям закона в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов препятствуют не отвечающие современному развитию экономики методики расчета ущерба. Например, применяемая для расчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате сброса в рыбохозяйственные водоемы сточных вод и других отходов, методика утверждена более 40 лет назад. Методика подсчета ущерба, нанесенного рыбному хозяйству в результате нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов, была утверждена более 30 лет назад. Важнейший фактор, обусловливающий состояние законности в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов, — эффективность государственного управления рыбохозяйственным комплексом. Следует констатировать, что пока стройной и действенной системы контроля и надзора в рассматриваемой сфере нет. Это стало следствием неоднократных структурных изменений государственных органов управления рыбной отраслью. В результате только последней реорганизации численность сотрудников территориальных управлений Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовства) сократилась на 2/3. Практически повсеместно за период с ноября 2007 г. по март 2008 г. государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов не осуществлялся. Более 4-х месяцев водные биологические ресурсы оставались вне государственной охраны. В ходе проведенных органами прокуратуры проверок исполнения законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов за период 2007 г. — первую половину 2008 г. выявлено более 4500 нарушений. Наибольшее их количество установлено прокурорами Сахалинской области (2395), Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры (337), Магаданской области (320), Мурманской области (291). По результатам прокурорских проверок в арбитражные суды и суды общей юрисдикции предъявлено более 3000 заявлений на общую сумму свыше 655 млн. руб. Суды удовлетворили 99,43% рассмотренных заявлений. Исковая работа по возмещению ущерба, причиненного окружающей среде незаконной добычей водных биоресурсов, наиболее активно велась в прокуратурах Сахалинской и Магаданской областей, Приморского края, Республики Башкортостан. В целом надзорная работа прокуроров по исполнению законодательства в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов в большинстве прокуратур субъектов Федерации организована качественно, на постоянной основе. Регулярно прокуроры субъектов Федерации участвуют в проведении координационных, межведомственных и оперативных совещаний, на которых обсуждаются вопросы состояния законности и результаты работы в рассматриваемой сфере, принимаются меры к активизации межведомственного взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов в борьбе с правонарушениями и преступлениями в сфере незаконного оборота водных биоресурсов. Прокуратура Мурманской области в феврале 2008 г. разработала и ввела в практическое использование методические рекомендации по расследованию и поддержанию обвинения в судах по уголовным делам, связанным с незаконной добычей водных животных и растений. При прокуроре Сахалинской области создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа по вопросам выявления и пресечения преступлений в рассматриваемой сфере, в состав которой включены руководители областных правоохранительных, контролирующих и иных заинтересованных структур. Анализ результатов прокурорских проверок позволяет сделать вывод о том, что среди нарушений законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов наиболее распространены следующие: — принятие органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также территориальными управлениями и учреждениями, подведомственными Федеральному агентству по рыболовству, не соответствующих федеральному законодательству правовых актов в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов; — предоставление уполномоченными органами права на добычу водных биологических ресурсов в нарушение установленных законом правил; — несоблюдение территориальными органами Росрыболовства установленного КоАП порядка осуществления производства по делам об административных правонарушениях; — неэффективное осуществление специально уполномоченными органами контрольных и надзорных функций в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов; — ненадлежащее исполнение хозяйствующими субъектами предусмотренных законом обязанностей при добыче (вылове) водных биологических ресурсов. Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой выявлено 26 незаконных правовых актов органов власти Тверской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Ярославской, Астраханской, Волгоградской, Самарской, Нижегородской, Ульяновской, Рязанской областей, Республики Марий Эл. С целью их приведения в соответствие с федеральным законодательством Волжским прокурором принесено 26 протестов. Прокурор Сахалинской области по фактам выявления 7 противоречащих законодательству постановлений администрации Сахалинской области, регулирующих отношения в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов, направил в областной суд соответствующие заявления, все требования по которым были удовлетворены. В результате принятых прокурором Камчатского края адекватных мер реагирования 6 противоречащих законодательству региональных нормативных правовых актов в сфере рыболовства были приведены в соответствие с ФЗ от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Прокуроры Уральского и Северо-Западного федеральных округов выявили факты установления Нижнеобским и Северо-Западным территориальными управлениями Росрыболовства вопреки требованиям Указа Президента РФ от 29 июня 1998 г. «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» не предусмотренных федеральным законодательством дополнительных требований к осуществлению деятельности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Прокуроры Волгоградской и Кировской областей, Волжской природоохранной прокуратуры вскрыли случаи принятия территориальными управлениями Росрыболовства приказов, иных актов, которые незаконно наделяли структурные подразделения несвойственными им функциями. Прокуроры субъектов Федерации выявили нарушения законодательства при предоставлении хозяйствующим субъектам в пользование рыбопромысловых участков. Так, прокуратурой Сахалинской области в Арбитражном суде Сахалинской области было оспорено 83 договора пользования рыбопромысловыми участками, заключенных между Росрыболовством и 83 хозяйствующими субъектами, поскольку договоры от имени агентства были заключены лицом, не обладающим таким правом. Договоры признаны судом недействительными. Факты заключения договоров пользования рыбопромысловыми участками без проведения соответствующих конкурсов установлены прокурорами Мурманской, Волжской природоохранной прокуратур в деятельности Баренцево-Беломорского, Средневолжского территориальных управлений. Неудовлетворительная ситуация сложилась с выдачей территориальными органами Росрыболовства разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов. Распространены нарушения требований ст. ст. 21, 35, 36 ФЗ от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». В частности, разрешения выдаются без заключенного договора пользования рыбопромысловым участком, предусмотренные законом требования отражаются не в полном объеме, указываются не предусмотренные планом ресурсных исследований орудия и средства лова. Территориальным управлением Росрыболовства по Приморскому краю, в нарушение ст. ст. 19, 34 и 35 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», ст. 33 Кодекса торгового мореплавания РФ, разрешения на право добычи водных биологических ресурсов выдавались без зарегистрированного в установленном законом порядке права владения судном. В частности, в 2007 г. ЗАО «Интрарос» было выдано разрешение на право добычи креветки северной в исключительной экономической зоне и континентальном шельфе РФ судном «Блазново». Между тем в ходе проверки было установлено, что на момент получения разрешения у ЗАО «Интрарос» права владения им не было, оно возникло у пользователя спустя 20 дней — по договору тайм-чартера. Аналогичные нарушения допущены при выдаче разрешений ОАО «Находкинская база активного морского рыболовства» (судно «Аэронавт»), ЗАО «Дальрыбпром» (судно «К. Эмеральда»), ООО «Рыбколхоз «Дальневосточная база рыболовства» (судно «Илья Коновалов») и др. Во всех проверенных прокурорами территориальных управлениях Росрыболовства (Двинско-Печорское, Северо-Восточное, Волго-Каспийское, Средневолжское, Верхневолжское, Баренцево-Беломорское, Азово-Черноморское, Московско-Окское, Сахалино-Курильское, Западно-Балтийское, Охотское) должностные лица на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях допускают многочисленные грубые нарушения законодательства при привлечении лиц к административной ответственности. Протоколы о возбуждении административных правонарушений и изъятии предметов и орудий совершения правонарушений оформляются ненадлежащим образом; нарушается порядок изъятия предметов и орудий совершения правонарушений. Не исполняют требования ч. 1 ст. 4.4 КоАП относительно назначения наказания за каждое административное правонарушение. Своевременных и должных мер по взысканию штрафных санкций и привлечению к ответственности лиц, уклоняющихся от их уплаты, в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП, не принимают. Инспекторы Московско-Окского территориального управления по 20% дел об административных правонарушениях при их возбуждении дали неверную квалификацию правонарушения. Вследствие ненадлежащего исполнения должностными лицами Нижнеобского территориального управления своих обязанностей при оформлении протоколов об административных правонарушениях в 2008 г. предусмотренной законом ответственности избежали 232 правонарушителя, что составляет более 7% от всех лиц, подвергнутых административным взысканиям за этот период. В бюджет в связи с этим не поступило порядка 900 тыс. руб. Основная причина выявленных прокурорами нарушений — недостаточный профессиональный уровень инспекторского состава, неотслеживание на местах изменений законодательства, недостаточная работа руководства территориальных управлений Росрыболовства по повышению теоретических знании и навыков инспекторов. Не все объекты контроля и надзора охватываются проверками. Так, прокуроры Кировской области установили, что инспекторы Цимлянского отдела Азово-Черноморского территориального управления Росрыболовства контрольные рейды с целью предупреждения, выявления, пресечения правонарушений в сфере охраны водных биологических ресурсов проводят крайне редко и практически безрезультативно. За период 2008 г. инспекторы отдела по Кировской области Средневолжского территориального управления не провели ни одной проверки на предмет оснащения водозаборов оборудованием, препятствующим попаданию рыбы в водозаборные системы. Аналогичные нарушения зафиксированы в деятельности отделов Средневолжского территориального управления Росрыболовства по Республикам Татарстан, Башкортостан. По выявленным нарушениям прокуроры приняли адекватные меры реагирования. Ослабление контроля и надзора в сфере охраны и использования водных биоресурсов способствует распространенности нарушений среди предприятий, учреждений, организаций, осуществляющих добычу водных биоресурсов. Наиболее типичны следующие нарушения: невнесение записей в промысловый журнал об улове, несвоевременное предоставление сведений об освоении выделенной квоты, превышение установленных объемов вылова, ведение промысла без соответствующего разрешения и т. д. По всем выявленным нарушениям закона приняты соответствующие меры прокурорского реагирования. Так, прокуроры Волжской природоохранной прокуратуры выявили порядка 40 нарушений закона в деятельности рыбодобывающих организаций. С целью их устранения внесено 15 представлений. К административной ответственности по постановлению прокурора привлечено 6 лиц. Следует отметить, что прокуроры некоторых субъектов РФ в ходе проверки деятельности хозяйствующих субъектов в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов выявили факты неисполнения юридическими и физическими лицами земельного, налогового законодательства, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о безопасности гидротехнических сооружений. Так, прокурор Макаровского района, Холмский городской прокурор Сахалинской области установили факты несоблюдения требований земельного законодательства при предоставлении в аренду земельных участков для размещения рыболовецких станов в связи с ограничением прав граждан на свободный доступ к объектам общего пользования; выявили случаи неуплаты некоторыми хозяйствующими субъектами платежей за пользование водными биоресурсами, в связи с чем в адрес руководителей предприятий внесено 15 представлений об устранении нарушений требований налогового законодательства. Прокуроры Республики Мордовия в деятельности ОАО «Рыбхоз «Краснослободский», ОАО «Рыбхоз «Штырма» установили нарушения требований ветеринарно-санитарных правил, выразившиеся в непредставлении рыбы на ежеквартальный ветеринарный осмотр, использовании карантинно-изоляторных прудов не по назначению, непроведении лабораторных исследований качества воды в прудах и др. В Республиках Башкортостан, Мордовия и др. прокуроры выявили факты сброса неочищенных сточных вод в поверхностные водные объекты. В заключение следует акцентировать внимание на том, что обеспечению законности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов способствует системность, комплексность надзорных проверок прокуроров, адекватность мер реагирования выявленным нарушениям закона, причинам и условиям, им способствовавшим.
