В. Виноградов, Волжский межрегиональный природоохранный прокурор.
Необходимость решения проблем, связанных с состоянием окружающей природной среды, давно стала очевидной. Продолжается формирование природоохранного законодательства: приняты Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «Об охране атмосферного воздуха» и др. Анализ практики прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства показывает, что еще не все общественные отношения в сфере охраны и рационального использования природных ресурсов урегулированы должным образом.
Данные статистики и иная информация контролирующих природоохранных органов вызывают обеспокоенность состоянием рыбных запасов Волжско — Каспийского бассейна. В первой половине текущего столетия на его долю приходилось свыше 50% российских и мировых уловов, а во второй половине XX века, в связи с катастрофическим снижением численности и промысловых запасов в других бассейнах страны, удельный вес каспийских осетровых возрос до 90%. В промысловом отношении этот регион является уникальным. Однако в результате нерегулируемого хищнического лова на грани исчезновения находятся южно — каспийские популяции белуги, севрюги, персидского осетра, уральская субпопуляция русского осетра и яровая раса волжского осетра. Сведены к критическому минимуму воспроизводство и добыча осетровых в реках Дагестана. Почти в 20 раз снизились запасы уральской субпопуляции севрюги. Общая численность всех возрастных групп осетровых в Каспийском море снизилась с 200 млн. особей в 1983 г. до 40 млн. в 1997 г., т. е. в 5 раз.
Изложенное свидетельствует о неудовлетворительном состоянии законности в сфере охраны и использования рыбных запасов в Волжском бассейне. Причин сложившегося положения много, но основной является несовершенство правовой базы.
Из-за отсутствия единой позиции по отдельным вопросам с 1992 г. прикаспийскими государствами не подписано Международное соглашение по использованию рыб осетровых пород в Каспии.
Статья 42 ФЗ «О животном мире» устанавливает, что отношения в области рыболовства и охраны водных беспозвоночных, рыб и морских млекопитающих должны регулироваться законами и иными нормативно — правовыми актами РФ и субъектов Федерации.
Поскольку Федеральный закон «О рыболовстве и охране рыбных запасов» до сих пор не принят, к отношениям в области рыболовства продолжают применяться приказы и распоряжения бывшего Министерства рыбного хозяйства СССР, изданные в шестидесятые — восьмидесятые годы, которые во многом противоречат друг другу. До настоящего времени действуют Правила рыболовства в рыбохозяйственных водоемах Волжско — Камского бассейна, утвержденные приказом Минрыбхоза СССР от 18 декабря 1968 г., Правила рыболовства в центральных областях РСФСР, утвержденные приказом Минрыбхоза СССР от 17 апреля 1974 г.
В Иваньковском, Угличском, Рыбинском, Горьковском, Чебоксарском, Камском, Воткинском, Нижне — Камском, Куйбышевском и Саратовском водохранилищах действует временный режим промышленного рыболовства, установленный приказом Минрыбхоза СССР от 23 января 1987 г. Данный приказ отменяет ряд существенных ограничений, установленных для промышленного лова Правилами рыболовства в рыбохозяйственных водоемах Волжско — Камского бассейна, и допускает применение запрещенных Правилами способов и орудий лова рыбы.
Приказы бывшего Минрыбхоза СССР не отвечают требованиям действующего природоохранного законодательства, предусматривающего обязательную экологическую экспертизу подобных нормативных актов, и их реализация может оказывать негативное воздействие на окружающую природную среду.
По данным Государственного доклада о состоянии окружающей природной среды Ульяновской области, в 1998 г. за последние 10 лет общий вылов рыбы в Куйбышевском водохранилище упал более чем в 3 раза.
В ходе осуществления Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой надзора за исполнением законов об охране рыбных запасов был поднят вопрос о необходимости представления на государственную экологическую экспертизу материалов, обосновывающих получение лицензий на промышленное рыболовство. Это требование содержится в ст. ст. 36 и 37 Закона «Об охране окружающей природной среды» и ст. ст. 11, 12 ФЗ «Об экологической экспертизе».
В указанных законах дано нечеткое определение объектов государственной экологической экспертизы. Так, обязательность проведения экспертизы в отношении материалов, обосновывающих получение лицензий, предусмотрена лишь в случаях, когда их реализация способна оказать воздействие на окружающую природную среду. Неоднозначность критериев позволяет контролирующим органам ссылаться на то, что та или иная деятельность, а в нашем случае рыболовство, не оказывает влияния на окружающую природную среду, а значит, проведение государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензий не обязательно. В ст. 20 ФЗ «О животном мире» обоснования лицензий в числе объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, не указаны.
В Положении «О лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г., в перечне документов, представляемых для получения лицензий на промышленное рыболовство и рыбоводство, наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы не предусмотрено.
В ст. 38 ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что Федеральный закон «О животном мире» и Положение «О лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства» должны быть приведены в соответствие указанному закону, так как они регулируют вопросы реализации объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе.
Однозначно вопрос о необходимости проведения государственной экологической экспертизы обоснования выдачи лицензий на промышленное рыболовство может быть определен в Законе о рыболовстве.
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой уделяется особое внимание осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране рыбных запасов. За период с 1995 г. по 1-е полугодие 1999 г. выявлено более 1,5 тыс. нарушений законодательства в данной сфере. В целях их устранения межрайонными природоохранными прокурорами Волжского бассейна внесено 315 представлений, опротестовано 612 незаконных правовых актов контролирующих органов, органов власти и местного самоуправления. К различным видам ответственности привлечено более 600 нарушителей рыбоохранного законодательства.
Из-за отсутствия специального закона, регулирующего отношения в области рыболовства, и других правовых норм, отвечающих современным природоохранным требованиям, принимаемые органами прокуратуры меры не могут существенно повлиять на улучшение экологической обстановки в данном направлении.
Необходимость совершенствования правового регулирования в области охраны и использования рыбных запасов стала очевидной еще в 1991 г., когда началась работа по разработке новых правил рыболовства в Волжско — Камском бассейне, но до настоящего времени ситуация не изменилась. Новые правила рыболовства в Волжско — Камском бассейне с 1996 г. проходят процедуру согласования в Госкомрыболовстве и Госкомэкологии России, Федеральный закон «О рыболовстве и об охране водных биологических ресурсов» находится на рассмотрении в Государственной Думе с 1996 г.
Когда увидят свет долгожданные законы — никому не известно.
