(Магеррамов А. А.) («Международное публичное и частное право», 2010, N 3)
ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА <*>
А. А. ОГЛЫ МАГЕРРАМОВ
——————————— <*> Magerramov A. A. ogly. Protection atmosphere air.
Магеррамов А. А. оглы, доцент, кандидат юридических наук.
В статье дается широкий анализ юридических аспектов защиты атмосферы, основанный на различных мнениях в правовой литературе и международной практике. Анализируются договоры региональных и универсальных международных организаций по этой проблеме. Отмечается, что состояние атмосферы является важным природным ресурсом существования государства и его охрана считается одной из основных и особенных проблем международного экологического права.
The article contains broad analysis of juridical aspects of protection of atmosphere based on various opinions in legal literature and international practice; analyses the contracts of regional and universal international organizations on this issue; notes that the state of atmosphere is an important natural resource of existence of the state and protection thereof is one of the basic and peculiar problems of international environmental law.
В соответствии с доктриной международного права международно-правовое регулирование охраны окружающей среды дифференцируется по компонентам окружающей среды, т. е. состоит из международно-правового регулирования охраны вод, воздуха или атмосферы, почв, лесов, флоры и фауны. В настоящей работе нас интересует конкретная сфера регулирования международного экологического права, а именно вопросы регулирования международно-правовой охраны воздуха или атмосферы. В юридической литературе выделяется трехуровневый подход мирового сообщества к вопросу об охране атмосферы земного шара — меры по недопущению трансграничного загрязнения, охрана озонового слоя и предотвращение изменений климата <1>. ——————————— <1> См.: Международное право: Учебник / Под ред. В. И. Кузнецова. М., 2001. С. 582 — 585.
Прежде чем перейти к вопросу о правовом статусе воздуха, необходимо определить взаимосвязь между понятиями «атмосфера», «атмосферный воздух» и «воздух». Атмосфера Земли <2> (от греч. atmos — шар или сфера) означает воздушное пространство вокруг земного шара, вращающееся вместе с последним <3>, а воздух — совокупность газов, из которых состоит атмосфера Земли. Когда речь идет о правовой охране воздуха, подразумевается совокупность мер, направленных на сохранение природного химического состава атмосферного воздуха, предотвращение его загрязнения выбросами антропогенного характера. ——————————— <2> См.: Тишенко Н. Ф. Охрана атмосферного воздуха. Расчет содержания вредных веществ и их распределение в воздухе. М.: Химия, 1991. С. 5. <3> См.: Гиннес Л. Большая книга знаний. 1997. Guinness Publishing Ltd. / Пер. М.: АСТ, 2000. С. 56.
Атмосфера — это невидимая оболочка воздуха вокруг земного шара. Ее возраст исчисляется миллиардами лет. Атмосфера Земли — уникальное природное явление. У других планет Солнечной системы нет подобной оболочки. Например, газовая оболочка Венеры на 93 — 97% состоит из углеродного газа. Большая часть атмосферы Земли состоит из азота и кислорода, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности всего живого мира на нашей планете. Атмосфера также имеет значение как один из специфических ресурсов влаги и важнейших звеньев общепланетарной циркуляции воды. Из поверхности океанов ежегодно испаряется 450 тысяч кубических километров воды, 2/3 этого объема в виде осадков возвращается в океаны, а оставшиеся 150 тысяч кубических километров, распространяясь по континентам, обеспечивают течение рек. В самой атмосфере постоянно содержится 14 тысяч кубических километров воды, что в 10 раз превышает объем водных запасов всех рек Земли <4>. ——————————— <4> См.: Балашенко С. А., Макарова Т. И. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека: Учеб. пособие. Минск: World Wide Printing, 1999. С. 92.
Атмосфера Земли как любой другой материальный объект природы имеет исключительно важное жизненное значение и считается глобальным природным ресурсом, наследием всего человечества <5>. ——————————— <5> См.: Гетьман-Павлова И. В. Международное право: Учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 732.
Атмосфера представляет собой важный природный объект, имеющий огромное значение как с экологической, так и с экономической точки зрения. Атмосферный воздух наиболее активно привлекается к хозяйственной деятельности. Он является наиболее гибким элементом природной среды. Благодаря общей циркуляции атмосферы воздушные массы за короткий срок преодолевают огромные расстояния протяженностью несколько тысяч километров. Таким образом, атмосферный воздух является не только важным природным ресурсом, но и главным условием существования человечества. По своему физическому составу атмосферный воздух не может считаться ни неотъемлемой составной частью территории государства, ни объектом общего международного права собственности. Иначе создается парадоксальное положение: выходит, что владелец воздушной массы, перемещающейся в пространстве атмосферы, периодически меняется. В соответствии с нормами римского гражданского права, воздух, вода и моря были отнесены к объектам категории omnium communis (объектам общего пользования). Следовательно, они не могли стать предметами личной собственности <6>. В целом в связи со статусом атмосферного воздуха существуют следующие теории: ——————————— <6> См.: Балашенко С. А., Макарова Т. И. Указ. соч. С. 92 — 94.
— атмосферный воздух как объект права собственности (Б. М. Клименко, Ю. Н. Малеев <7>); ——————————— <7> См.: Клименко Б. М. Государственная территория. М.: Международные отношения, 1974; Малеев Ю. Н. Международное воздушное право. Вопросы теории и практики. М.: Международные отношения, 1986.
— отрицание права собственности государства над атмосферным воздухом (М. М. Бринчук, В. А. Чичварин <8>); ——————————— <8> См.: Чичварин В. А. Охрана природы и международные отношения. М.: Международные отношения, 1970; Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М.: Наука, 1985.
— атмосферный воздух как особый вид природных ресурсов, не имеющих отношения к суверенитету и собственности государства (P. Fauchille <9>); ——————————— <9> См.: Fauchille P. Traite de droit international public. P. 1925. T. 1. Pt. 2. P. 585.
— атмосферный воздух как объект общего пользования (Институция Юстиниана о «res omnium communis», Р. В. Деканозов <10>); ——————————— <10> См.: Деканозов Р. В. Юридическая природа космического пространства, небесных тел и их ресурсов. М.: ИГП АН СССР, 1980. С. 48 — 49.
— атмосферный воздух как общее наследие человечества (И. И. Лукашук); — атмосферный воздух как один из видов международных природных ресурсов (советская международно-правовая доктрина, G. Kano <11>, M. Magarinos de Mello <12>); ——————————— <11> См.: Kano G. Legal and institutional framework for natural resources management. Rome, 1975, p. 24 — 26. <12> См.: Magarinos de Mello M. Less ressourses naturales et leurs rapports avec le droit internationale. Environmental Policy and Law, 1977, Vol. 3. N 3. P. 134.
— атмосферный воздух как один из видов делимых природных ресурсов (X. Барберис); — атмосферный воздух как один из видов универсальных природных ресурсов (В. А. Чичварин); — атмосферный воздух как один из видов природных ресурсов Земли (YUN EP, BDT); — атмосферный воздух как общее наследие человечества (А. Ш. Кисс, О. Шахтер); — доктрина «Общественной опеки» (В. Нада). Атмосферный воздух является особым природным ресурсом, не подпадающим под суверенитет государства. Вместе с тем государственный суверенитет или действие законов государства распространяется и на воздушное пространство над территорией государства. По мнению большинства специалистов по международно-правовой охране окружающей среды, атмосфера по своей физической природе считается международным объектом природы. По этому вопросу существуют разные мнения. В частности, ряд экспертов ЮНЕП выступали за то, чтобы воздушная масса на территории ограниченного числа государств (например, на одном материке) была отнесена к делимым природным ресурсам. Существуют и такие подходы, сторонники которых считают атмосферу «общим наследием человечества». Как известно, понятие «общее наследие человечества» впервые было определено в международном морском праве путем закрепления в отношении определенных природных объектов особых принципов пользования «общим наследием» во имя интересов всего человечества. А в отношении атмосферы существует другой режим пользования, определяемый национальным законодательством. Государство обладает суверенным правом пользования природными ресурсами в пределах своей территории. Признание прав государств в отношении атмосферного воздуха над своей территорией означает исключительное право этих государств на пользование атмосферным воздухом, а также то, что реализация данного права не нарушает благоприятное состояние окружающей среды и законные интересы другого государства. Атмосферный воздух никогда не бывает абсолютно чистым. Загрязнение воздуха может быть вызвано как естественными, так и искусственными факторами. К естественным источникам загрязнения относятся внеземные (космическая пыль), континентальные и морские источники загрязнения. Континентальные загрязнения, в свою очередь, делятся на неорганические и органические загрязнения. Неорганические загрязнения связаны с ветром и вулканизмом, а органические загрязнения — с растениями и животными. Невосполнимый ущерб окружающей среде наносится в результате антропогенного воздействия на атмосферный воздух. Искусственное загрязнение воздуха делится на следующие виды <13>: ——————————— <13> См.: Габитов Р. Х. Правовая охрана атмосферы Земли. Уфа: Изд. Башкирского университета, 2001.
— радиоактивное загрязнение (добыча, транспортировка и переработка продукции урановых месторождений, эксплуатация реактора, ядерные взрывы); — загрязнение в результате деятельности промышленных предприятий (производство электроэнергии, химическая и нефтеперерабатывающая промышленность, металлургическая промышленность, промышленность строительных материалов, машиностроительная, горная, строительная промышленность и др.); — загрязнение в результате пользования автомобильным, водным, воздушным и железнодорожным транспортом; — жилищно-коммунальное хозяйство; — сельское и лесное хозяйство (животноводство и птицеводство, применение продукции предприятий химической промышленности, сельского и лесного хозяйства). Загрязнение воздуха газами является одной из главных проблем современной промышленной цивилизации. Все процессы сгорания связаны с распространением газов в окружающую среду. В 50 — 60-е годы XX столетия главной проблемой загрязнения атмосферы было поступление в атмосферу оксида серы (SO2) в результате сгорания каменного угля. В 70-е годы, в связи с переходом с каменного угля на нефть и природный газ, острота этой проблемы несколько снизилась, но ее место заняло загрязнение разными продуктами сгорания газов, получаемых в результате сгорания жидкого топлива, используемого в двигателях внутреннего сгорания <14>. ——————————— <14> См.: Хоружая Т. А. Оценка экологической опасности. М.: Книга сервис, 2001. С. 56.
Одними из негативных последствий загрязнения воздуха являются так называемые кислотные дожди <15>, т. е. повышение кислотности, вызванное наличием в составе атмосферных осадков (в том числе снега) и в воздухе промышленных отходов в виде азота и серы. Кислотные дожди особенно характерны для промышленных районов Западной и Северной Европы, США, Канады, России, Украины и других государств. Как отмечают специалисты, в конце 70-х годов XX столетия уровень кислотности осадков в Уилинге (штат Западная Виргиния, США) в 5000 раз (!) превышал нормальную кислотность <16>. Впервые кислотные дожди были зарегистрированы в 60-е годы мониторинговыми станциями Швеции. Этот факт вызвал беспокойство у общественности этой страны и стал предметом обсуждений на Международной конференции по окружающей среде, состоявшейся в 1972 г. в Стокгольме <17>. ——————————— <15> См.: Новиков Ю. В. Экология, окружающая среда и человек. М.: ФАИР-ПРЕСС, 2002. <16> См.: Соколов В. Кислотные дожди и межгосударственные конфликты // Наука и жизнь. 1985. N 7. С. 35. <17> См.: Никаноров А. М., Хоружая Т. А. Глобальная экология. М.: ЗАО «Книга сервис», 2003. С. 109.
Охрана атмосферного воздуха по предмету правового регулирования охватывает следующие вопросы: ограничение выбросов серы, ее смесей и оксидов азота; стратегия борьбы с выбросами парниковых газов (диоксид углерода, метан, оксид азота, гидрофтор-карбон, перфтор-карбон, гексафторид серы); ограничение выбросов улетучивающихся органических соединений; борьба с выбросами твердых органических загрязнителей; ограничение выбросов твердых металлов; защита от радиоактивного загрязнения; стратегия борьбы с выбросами газов, разрушающих озоновый слой, и др. Формирование международных актов, имеющих хотя бы косвенное отношение к охране атмосферного воздуха, началось в рамках международного гуманитарного права. Первым из них был Протокол о недопущении применения в войне удушливых, ядовитых или других подобных газов, веществ и бактериологических средств к Конвенции 1907 г. о законах и обычаях сухопутной войны. Положения об охране воздуха предусмотрены также в следующих международных соглашениях: — Договор 1963 г. о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой (Московский договор); — Венская конвенция 1963 г. о гражданской ответственности за ядерный ущерб; — Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г.; — Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении от 10 апреля 1972 г. и др. Вопросы охраны атмосферы и предотвращения изменений климата являются основными экологическими проблемами современности. Кислотные дожди и глобальное потепление (парниковый эффект), возникновение озоновой дыры, прочие неблагоприятные атмосферные явления привели к созданию международно-правового режима, направленного на предотвращение подобных угроз. Основным этапом создания этого режима стала Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. Эта Конвенция была разработана в рамках Европейской экономической комиссии ООН по требованию Норвегии и Швеции ввиду выпадения кислотных дождей на Северную Европу. Сторонами Конвенции были развитые европейские государства. Задачи этих государств по Конвенции носили общий характер и состояли в обеспечении обмена информацией, консультаций, сотрудничества в сфере научных исследований, контроля (мониторинга) атмосферы. Поскольку наибольшая доля загрязнения приходилась на трансграничное загрязнение и виновниками загрязнения воздуха были и другие государства, необходимо вести консультации с этими государствами с учетом соответствующих требований. В соответствии с Конвенцией развитие этих общих положений соответствующим исполнительным органом должно подтверждаться дополнительными протоколами. В протоколах также закреплены положения о сокращении выбросов в воздух вредных веществ, в особенности серной и азотной кислоты <18>. ——————————— <18> См.: Ковалев А. А., Черниченко С. В. Международное право. М., 2006. С. 532.
Первым многосторонним международным договором, практически полностью посвященным вопросам охраны воздушной среды, является Конвенция 1979 г. В этой Конвенции определены общие обязательства государств по ограничению и сокращению трансграничного загрязнения воздуха. В прилагаемом к этой Конвенции Протоколе 1985 г. о сокращении выбросов окислов азота и серы или их трансграничных потоков конкретизированы соответствующие положения Конвенции, связанные с выбросами окислов азота и серы. В другом Протоколе, прилагаемом к этой Конвенции, — Протоколе 1988 г. определены меры контроля за выбросами окислов азота и серы в атмосферу и их трансграничными потоками <19>. После принятия Протокола 1988 г. атмосфера признана природным ресурсом глобального значения, как в доктрине, так и в практике. ——————————— <19> См.: Гетьман-Павлова И. В. Указ. соч. С. 732.
Статья 1 Женевской конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния от 13 ноября 1979 г. содержит определение понятия «трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния». В этой статье отмечается, что «трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния» означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов. В ст. 2 Конвенции закреплены основополагающие принципы деятельности государств. В соответствии с этой статьей Договаривающиеся Стороны, учитывая должным образом соответствующие факты и проблемы, выражают решимость охранять человека и окружающую его среду от загрязнения воздуха и будут стремиться ограничивать и, насколько это возможно, постепенно сокращать и предотвращать загрязнение воздуха, включая его трансграничное загрязнение на большие расстояния. К Конвенции 1979 г. приняты восемь Дополнительных протоколов: Протокол о долгосрочном финансировании совместной программы по мониторингу и оценке трансграничного переноса атмосферных поллютантов от 28 января 1984 г.; Протокол о снижении эмиссии и трансграничных потоков на 30% от 2 сентября 1987 г.; Протокол 1985 г. о сокращении выбросов окислов азота и серы или их трансграничных потоков; Протокол 1988 г. об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков; Протокол о контроле стойких органических загрязнителей и их трансграничного переноса от 29 сентября 1997 г.; Протокол о дальнейшем снижении эмиссии серы от 5 августа 1998 г.; Протокол по тяжелым металлам от 29 декабря 2003 г. и др. Протокол 1988 г. об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков содержит техническое приложение рекомендательного характера, являющееся его неотъемлемой составной частью. В первом разделе Приложения описываются технология ограничения выбросов из стационарных источников, общие направления сокращения выбросов в результате сжигания и меры по рациональному использованию энергии. Второй раздел Приложения посвящен технологиям ограничения выбросов из мобильных источников. По сравнению с другими аналогичными документами в этом Протоколе закреплены более прогрессивные положения. В частности, подробно изложены технические положения, раскрывающие понятия стационарных и мобильных источников загрязнения и виды таких источников, приведены рекомендации по применению разных технологий и методов сокращения выбросов.
