Панкратова Виктория Игоревна, преподаватель кафедры финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики.
В статье исследуется правовое регулирование отношений, складывающихся в сфере эффективного ведения лесного хозяйства и проведения мероприятий по защите лесов. Проанализированы правовые нормы, регулирующие различные аспекты пользования лесным фондом Российской Федерации.
Forest Management Activities: Organizational and Legal Aspects V. I. Pankratova
The article deals with the legal regulation of relations developing in the area of effective forest management and conduct activities on forest protection. The legal rules governing various aspects of the use of forest fund of the Russian Federation are also reviewed.
Рациональное ведение лесного хозяйства и сохранение лесного фонда во многом зависят от законности осуществления мероприятий лесопользования и остаются в центре внимания государства и общества. На достижение этих целей ориентировано и лесное законодательство, регулирующее весь комплекс лесных отношений, в том числе отношения по лесоустройству. Целью лесоустройства является подготовка и проведение мероприятий по рациональному ведению лесного хозяйства и пользованию лесным фондом, эффективному воспроизводству, охране и защите лесов. Действующий Лесной кодекс Российской Федерации (далее — ЛК РФ) впервые закрепил обязательное проведение лесоустройства не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий, на которых расположены леса: землях обороны и безопасности, поселений, а также особо охраняемых природных территорий. Законодательной основой лесоустройства является ЛК РФ. В соответствии со статьей 67 ЛК РФ порядок проведения лесоустройства определяется органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. В настоящее время таким органом является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). Подзаконными актами, регулирующими отношения по лесоустройству, являются Правила проведения лесоустройства, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 г. N 377 <1>, а также Лесоустроительная инструкция, утвержденная Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 6 февраля 2008 г. N 31 <2>. Разъяснения положений нормативных правовых актов по лесоустройству могут содержаться в письмах и иных правовых актах Рослесхоза <3>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3182. <2> Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2008. N 28. <3> См., например: письмо Федерального агентства лесного хозяйства от 21 июня 2007 г. N МГ-06-54/4459 «О проведении лесоустроительных работ».
Лесоустроительная деятельность предполагает проведение комплекса мероприятий, перечисленных в статье 68 Лесного кодекса РФ. Организационно-правовые аспекты проведения этих мероприятий составляют предмет настоящей статьи. 1. Проектирование лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки являются основными территориальными единицами управления в области охраны, защиты, использования, воспроизводства лесов. Они могут располагаться на землях лесного фонда, а также на землях иных категорий (землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий). Лесопарки организуются вокруг населенных пунктов, вблизи транспортных путей, водных объектов, в лесных массивах, наиболее посещаемых населением. Границы лесничеств, как правило, совмещаются с границами муниципального образования в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации. Изменение границ лесопарков, лесничеств возможно при существенном изменении в развитии транспортной инфраструктуры, интенсивности использования лесов и лесного хозяйства. Количество лесопарков, лесничеств, их границы устанавливаются Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом). Информация о лесничествах и лесопарках содержится в государственном лесном реестре, представляющем собой свод систематизированной информации о лесах, их защите, воспроизводстве, охране, использовании, о лесничествах и лесопарках. Под проектированием лесопарков и лесничеств понимается разработка и обоснование предложений по установлению границ лесопарков и лесничеств, а также по разделению их территории на участковые лесничества и лесные кварталы. Проектирование лесничеств и лесопарков осуществляется с целью установления их количества, а также закрепления на местности местоположения их границ. При осуществлении проектирования происходит деление указанных территорий на лесные кварталы. Министерство природных ресурсов и экологии РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 <4> утверждает лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, а также государственную экспертизу проектов освоения лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий. ——————————— <4> СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.
Должностным лицом государственного органа управления лесным хозяйством, который осуществляет руководство ведением лесного хозяйства в лесах лесничества и осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, является лесничий. При осуществлении своей деятельности лесничий руководствуется Положением о лесничем Федеральной службы лесного хозяйства (утв. Руководителем Федеральной службы лесного хозяйства 3 мая 1995 г.) <5>. ——————————— <5> Документ опубликован не был. Доступ к тексту документа: экспертно-юридическая система LexPro.
2. Проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов и особо защитных участков лесов. Лесное законодательство, регулируя лесные отношения, дифференцирует леса и устанавливает их разновидности. Выделяются эксплуатационные леса, под которым законодатель понимает леса, подлежащие освоению для обеспечения максимально эффективного получения высококачественной древесины, других лесных ресурсов и продуктов их переработки с целью сохранения полезных функций лесов. Защитными лесами признаются леса, подлежащие освоению в целях сохранения водоохранительных, защитных, оздоровительных, санитарно-гигиенических и других полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, что данное использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. В статье 102 ЛК РФ перечислены следующие категории защитных лесов: а) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; б) леса, расположенные в водоохранных зонах; в) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенные в зоне санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей, автомобильных дорог и т. д.); г) ценные леса (противоэрозионные леса; леса, имеющие научное или историческое значение, и т. д.). Леса, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины, считаются резервными. К особо защитным участкам лесов относятся относительно небольшие участки леса, выполняющие важную роль при осуществлении берегозащитных, почвозащитных и других функций. Для сохранения экологических функций на таких участках устанавливается особый режим ведения лесного хозяйства и использования лесов. Примерами особо защитных участков лесов являются берегозащитные и почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов; заповедные лесные участки; участки лесов с наличием реликтовых растений; места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных и др. Отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ относятся к полномочиям Рослесхоза. Проектирование эксплуатационных, резервных, защитных лесов осуществляется в пределах лесопарка, лесничества на основании анализа использования лесов и их состояния, а также перспектив их освоения в различных целях, развития, с учетом документов территориального планирования, особо охраняемых природных территорий. При проектировании особо защитных участков лесов такие участки выделяются в отдельные лесные кварталы или лесотаксационные выделы <6>. Их границы наносятся на картографические материалы, определяются площади, приводятся количественная и качественная характеристики земель и лесных насаждений, также приводятся характеристики, которые имеют существенное значение при обосновании необходимости отнесения леса к особо защитному участку леса. ——————————— <6> Лесотаксационный выдел — ограниченный лесной участок, входящий в состав лесного квартала, достаточно однородный по почвенно-грунтовым условиям, по количественным и качественным показателям произрастающей на нем растительности, изменчивость которых не превышает нормативных допусков и обусловливает проведение на всей его площади одних и тех же мероприятий по защите, охране, использованию и воспроизводству лесов.
Проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов осуществляется для подразделения лесов на виды по их целевому назначению и выделения особо защитных участков. Информация о защитных лесах и их категориях, эксплуатационных, резервных лесах, а также об особо защитных участках лесов, о зонах с особыми условиями использования территорий содержится в государственном лесном реестре. По результатам проектирования эксплуатационных, защитных и резервных лесов составляется следующая лесоустроительная документация: а) ведомость и схемы (с указанием границ, площади) деления лесов по целевому назначению, по категориям защитных лесов; б) пояснительная записка с обоснованием подразделения лесов и с приведением сведений о ранее действовавшем их разделении. При проектировании особо защитных участков лесов составляются ведомость с указанием участковых лесничеств и номеров лесных кварталов и лесотаксационных выделов, а также пояснительная записка с обоснованием выделения особо защитных участков лесов. 3. Проектирование лесных участков. Под лесными участками понимаются участки из состава земель лесного фонда или земельные участки из состава земель иных категорий (земель населенных пунктов и др.), покрытые лесной растительностью и признанные лесными участками в порядке, установленном ЛК РФ. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Информация о лесных участках содержится в государственном лесном реестре. Проектирование лесных участков в пределах лесничеств и лесопарков осуществляется в целях организации использования лесов в соответствии с документами лесного планирования. Лесные участки проектируются компактными по территории, состоящими из совокупности примыкающих друг к другу лесных кварталов или лесотаксационных выделов. При этом учитываются интересы местного населения, и обеспечивается право на свободный доступ в леса. При проектировании лесных участков определяются их местоположение, границы по лесным кварталам (лесотаксационным выделам), площадь и иные количественные и качественные характеристики. Границы лесных участков закрепляются на местности с помощью лесоустроительных <7>, лесохозяйственных знаков и (или) обозначаются на картах лесов. ——————————— <7> Лесоустроительные знаки — это специальные знаки, применяемые для обозначения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков на местности. Лесоустроительными знаками являются граничные квартальные столбы.
Лесные участки проектируются для осуществления на их территории видов деятельности, предусмотренных статьей 25 ЛК РФ: заготовка древесины, живицы; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской и образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов; строительство линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и т. д.; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности и др. По результатам проектирования лесных участков составляются ведомость и схемы проектируемых лесных участков (с указанием местоположения, границ участка на территории лесничества или лесопарка, вид его разрешенного использования, иных характеристик), а также пояснительная записка с обоснованием проектируемых лесных участков и указанием участковых лесничеств, номеров лесных кварталов, лесотаксационных выделов, а также видов использования, обременений и ограничений в использовании, кадастровых номеров (при наличии) и др. Проектирование лесных участков, закрепление на местности местоположения их границ, проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов могут быть осуществлены по результатам размещения государственных (муниципальных) заказов и на основании договоров, заключенных в соответствии с гражданским и лесным законодательством гражданами и юридическими лицами, использующими леса. 4. Закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов и резервных лесов, а также особо защитных участков лесов и лесных участков. Закрепление на местности границ лесопарков, лесничеств, эксплуатационных, защитных и резервных лесов производится по квартальным просекам и границам лесных кварталов с учетом естественных рубежей. Если квартальные просеки, по которым установлены границы, заросли древесно-кустарниковой растительностью, либо если ранее они были прорублены без обозначения затесками на деревьях, производится их прочистка или прорубка. Установление границ эксплуатационных лесов, защитных лесов, а также резервных лесов происходит по квартальным просекам и границам лесных кварталов с учетом естественных рубежей в пределах границ лесничеств и лесопарков. Границы закрепляются на местности при помощи лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) отмечаются на картах лесов. При этом закрепление на местности границ эксплуатационных, защитных и резервных лесов с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков может не производиться при обязательном соблюдении условия их нанесения на карты лесов. Проектирование особо защитных участков лесов в эксплуатационных лесах, защитных лесах и резервных лесах осуществляется в целях выделения сравнительно небольших участков леса, которые имеют значение для выполнения почвозащитных и иных функций. Границы таких участков устанавливаются не только по квартальным просекам и границам лесных кварталов с учетом естественных рубежей, но и по лесотаксационным выделам. Границы лесных участков устанавливаются по границам лесных кварталов и (или) лесотаксационных выделов, а их координаты — картометрическим методом. Все геодезические и картографические работы в рамках лесоустроительных мероприятий проводятся в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ «О геодезии и картографии» <8>. ——————————— <8> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2.
5. Таксация лесов. Для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов в процессе осуществления лесоустройства проводится таксация лесов (от лат. taxatio — оценка). При таксации лесов, проводимой в пределах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объема древесины, лесорастительных условий, естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других показателей, характеризующих лесные ресурсы. Таксация проводится с помощью метода классов возраста, который заключается в образовании хозяйств (хвойное, твердолиственное, мягколиственное), хозяйственных секций, состоящих из совокупностей однородных по породному составу и продуктивности лесных насаждений, территориально хотя и разобщенных, но объединяемых единым возрастом. Первичной учетной единицей таксации лесов по методу классов возраста является лесотаксационный выдел, а первичной расчетной единицей — хозяйственная секция. Таксация леса может проводиться следующими способами: 1) глазомерным — заключается в определении таксационных показателей лесов визуально с использованием элементов измерительной таксации в целях корректировки отдельных показателей <9>; ——————————— <9> Таксация лесотаксационных выделов глазомерным способом осуществляется с просек, дорог, трасс линий электропередачи, трасс трубопроводов и т. д., которые пересекают лесные участки и к которым они примыкают. Общая таксационная характеристика участка составляется после завершения его полного осмотра с учетом анализа фотоизображения на аэрофотоснимке.
2) глазомерно-измерительным — предполагает сочетание глазомерной таксации с выборочной измерительной таксацией; 3) дешифровочным — основан на аналитико-измерительном дешифрировании качественных характеристик лесных насаждений по их изображению на аэрофотоснимках и космических снимках (таким образом, обязательным условием применения этого способа таксации лесов является наличие материалов аэрокосмических съемок); 4) способом актуализации — предполагает использование материалов предыдущего лесоустройства; актуализация таксационных показателей производится путем внесения изменений, отражающих естественный рост лесных насаждений, а также изменений, произошедших в результате хозяйственной деятельности и стихийных факторов. Требования к точности таксации лесов определяются их целевым назначением и географическим расположением, степенью изученности, интенсивностью использования и ведения лесного хозяйства. По результатам таксации лесов готовятся таксационные описания и картографические материалы по лесным участкам, участковым лесничествам и лесничествам (лесопаркам). 6. Проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиям, а также лицами, использующими леса. При этом под охраной лесов понимается деятельность, направленная на охрану лесов от иного негативного воздействия, а под воспроизводством — мероприятия, осуществляемые путем лесовосстановления и ухода за лесами (воспроизводству подлежат вырубленные, поврежденные и погибшие леса). Как правило, проектирование мероприятий по охране, защите и восстановлению лесов осуществляется одновременно с таксацией лесов или с использованием результатов таксации, срок давности которой не превышает 10 лет. Если же срок давности таксации превышает 10 лет, то проектирование рассматриваемых мероприятий может производиться только одновременно с повторной таксацией лесов. Проектируемые лесозащитные мероприятия включают в себя профилактические, истребительные, санитарно-оздоровительные и организационно-хозяйственные меры по улучшению состояния лесов. Профилактические меры предусматривают выполнение санитарных требований в лесах, защиту древесины от повреждения вредными организмами на лесных складах, устройство гнездовий для полезных птиц, расселение муравьев и огораживание муравейников, устройство изгородей вокруг лесных культур и на маршрутах прогона скота, защита верхушек молодых деревьев от откусывания животными, исключение случаев повреждения лесной растительности и земель от загрязнения, подтопления и других воздействий. К истребительным мерам относятся вырубка заселенных вредными организмами деревьев, обработка лесных насаждений химическими и биологическими средствами защиты растений, устройство заградительных канав, сбор и уничтожение паутинных гнезд, личинок, гусениц насекомых и т. д. Под организационно-хозяйственными мерами понимают надзор за состоянием популяций вредных организмов, прогноз их развития, учет очагов, а также лесопатологические обследования и почвенные раскопки. В части лесовосстановления проектируются мероприятия по естественному (минерализация почвы, ограждение площадей и т. д.), искусственному (дополнение лесных культур и т. д.) и комбинированному лесовосстановлению (посадка или посев частичных лесных культур на лесных участках с недостаточным естественным лесовосстановлением ценных пород). Печально памятные события лета 2010 года заставляют при проектировании мероприятий по охране лесов повышенное внимание уделять мероприятиям по охране лесов от пожаров, осуществляя соответствующую деятельность по трем направлениям: 1) определение класса природной пожарной опасности лесов; 2) разработка профилактических противопожарных мероприятий; 3) разработка мероприятий по организации обнаружения и тушения лесных пожаров. По результатам проведения рассмотренных выше мероприятий по лесоустройству составляется лесоустроительная документация, к которой относятся: а) ведомости, схемы (с указанием границ участка, площади, местоположения, вид разрешенного пользования лесного участка и иные характеристики); б) пояснительные записки с обоснованием проводимых действий; в) таксационные описания; г) картографические материалы; д) ведомости мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (по лесным участкам, участковым лесничествам, лесничествам, лесопаркам). Порядок выполнения мероприятий по лесоустройству определен в статье 70 ЛК РФ, в соответствии с которой выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству осуществляются в соответствии с гражданским законодательством, если иное не установлено ЛК РФ. Органы государственной власти или органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ, оказание услуг по лесоустройству в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <10>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Сроки повторяемости лесоустроительных работ устанавливаются с учетом интенсивности ведения лесного хозяйства и степени освоения лесов. Сложившаяся ситуация в области лесного хозяйства продемонстрировала необходимость глобальных перемен правового регулирования в данной сфере, в том числе и в вопросах лесоустройства. Государственная Дума Российской Федерации 6 октября 2010 года в первом чтении приняла законопроект N 358872-5 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» <11>. Данный законопроект вызвал определенное недовольство, поскольку вместо ожидаемых кардинальных изменений содержал лишь некоторые коррективы действующей законодательной базы. Спустя несколько дней после принятия законопроекта в первом чтении, 19 октября 2010 года Правительством РФ в него были внесены поправки, значительно расширяющие круг планируемых изменений (например, появились статьи, регулирующие мониторинг пожарной опасности в лесах). Очевидно, что новая редакция Лесного кодекса РФ должна быть нацелена на повышение эффективности проводимых лесоустроительных мероприятий, что позволит обеспечить более надежную защиту и охрану нашего лесного фонда. ——————————— <11> Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации URL: http://www. duma. gov. ru (дата обращения: 24.10.2010).
