АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕВОДА ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА В ЗЕМЛИ ДРУГИХ КАТЕГОРИЙ
В. К. БЫКОВСКИЙ
Быковский Вадим Кириллович, старший преподаватель Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
В статье проанализировано законодательство в области перевода земель лесного фонда в земли других категорий, рассматриваются возникающие при этом правовые проблемы, обращается внимание на необходимость обеспечения охраны лесов при осуществлении данной деятельности, а также содержатся предложения по совершенствованию законодательства. По мнению автора, отношения по использованию земельной поверхности под лесами подчинены правовому режиму лесов.
Ключевые слова: земли лесного фонда, перевод земель лесного фонда в земли иных категорий, Лесной кодекс.
Topical problems of transfer of lands of forest fund into the lands of other categories V. K. Bykovskij
The article analyses the legislation in the sphere of transfer of lands of forest fund into the lands of other categories; considers the relevant legal problems, draws the attention to the necessity of ensuring of protection of forests in effectuation of this activity and also contains proposals on improvement of the legislation. The author believes that relations of use of land under forests are subject to legal regime of forests.
Key words: lands of forest fund, transfer of lands of forest fund into the lands of other categories, Forest code.
Нехватка свободных территорий для расширения городских населенных пунктов, строительства линейных объектов вынуждает заинтересованных в этом лиц переводить земли лесного фонда в земли других категорий. Пожалуй, это наносит наибольший ущерб окружающей среде, поскольку в данном случае леса уничтожаются безвозвратно, например сокращается зеленый пояс города Москвы. Леса являются основным источником кислорода для населения. От уменьшения площади лесов страдает как сельское население, так и население больших городов, находящихся в нескольких десятках километров от уничтоженных лесов. Представляется, что нужен надлежащий правовой механизм; правовое регулирование в данной области должно обладать природоохранительным характером, поскольку необходимо обеспечить баланс интересов между потребностями развития территорий и необходимостью охраны природы. Правовое регулирование рассматриваемых отношений осуществляется Земельным кодексом РФ <1>, Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <2>, Лесным кодексом РФ <3>, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <4>, Федеральным закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» <5>, Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <6>, а также иными нормативными актами. Специальный правовой акт, регулирующий порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, в настоящее время не принят. ——————————— <1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. Далее — ЗК РФ. <2> СЗ РФ. 2004. N 52 (часть I). Ст. 5276. <3> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. Далее — ЛК РФ. <4> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <5> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017. <6> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 16.
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» <7> регулируются только вопросы состава и подготовки документации о переводе земель лесного фонда. ——————————— <7> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 703.
Согласно ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. В соответствии с ч. 1 ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляется Правительством Российской Федерации. Перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов обладает следующей особенностью. Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (ч. 1 ст. 8 ЗК РФ). Особенность перевода земель лесного фонда в земли других категорий обусловлена спецификой правового регулирования лесных отношений, а также взаимосвязанных с ними земельных общественных отношений. По этой причине вопросы перевода земельных участков в составе земель лесного фонда в земли других категорий регулировались не только ЗК РФ, Федеральным законом «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», но и ЛК РФ. После вступления в силу 1 января 2007 г. действующего ЛК РФ 2006 г. лесное законодательство уже не регулирует вопросы изменения целевого назначения земель лесного фонда. Представляется, что это неверное решение. Отношения по использованию земельной поверхности под лесами подчинены правовому режиму лесов, поэтому лесное законодательство регулирует и должно регулировать данные земельные отношения в целях обеспечения охраны лесов. Статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлены особенности (а фактически основания) перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий. Особенность их перевода заключается в том, что перевод земель лесного фонда, на которых произрастают леса, допускается только по основаниям, установленным в данном Федеральном законе. К ним относятся: 1) организация особо охраняемых природных территорий; 2) установление или изменение границы населенного пункта; 3) размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 4) создание туристско-рекреационных особых экономических зон. В других случаях перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли иных категорий в соответствии с законодательством не допускается. Примечательно, что применительно к другим видам лесов (резервным, эксплуатационным) данный Федеральный закон не устанавливает никаких особенностей перевода земель лесного фонда. Таким образом, можно сделать вывод о том, что не существует никаких ограничений перевода земель лесного фонда, на которых произрастают резервные или эксплуатационные леса в земли иных категорий. Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. N 717 «О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса» <8> утверждены нормы отвода земель, необходимые для определения границ полосы отвода автомобильных дорог. Нормы отвода земель носят значительный размер. ——————————— <8> СЗ РФ. 2009. N 37. Ст. 4414.
Так, например, ширина автомобильной дороги I категории с 8-полосным движением, располагаемой на насыпи 2 метра высотой на пересеченной местности с поперечными уклонами свыше 9 процентов, составляет 155 метров. В законодательстве необходимо установить меньшую ширину полос отвода земель лесного фонда путем внесения соответствующих изменений в законодательство. Представляется, современные технологии строительства позволят выполнить строительство линейных объектов без снижения качества и при сниженных нормах отвода земель. Для охраны лесных богатств необходимо не размещать производственные объекты и элементы обустройства автомобильных дорог на бывших землях лесного фонда, если в них нет крайней необходимости, например комплексы зданий и сооружений линейной дорожной службы. К данному комплексу сооружений, например, могут относиться: административно-бытовой корпус, гаражи, навесы, стоянки, ремонтно-механические мастерские, склады, автозаправочные колонки и др. Существенное влияние на перевод земель лесного фонда в земли иных категорий оказывает тот фактор, что ЛК РФ больше не содержит требований о возмещении потерь лесного хозяйства. Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» <9> признал утратившими силу с 1 января 2008 г. нормы федеральных законов, содержавшие нормы о необходимости возмещения потерь лесному хозяйству, в том числе содержавшиеся в ст. 58 ЗК РФ и в ст. 2 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». ——————————— <9> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.
Данные компенсации необходимы, ибо перевод земель лесного фонда в земли иных категорий приводит к уничтожению лесов, наносит вред лесному хозяйству; оно теряет доходы в виде упущенной выгоды. Компенсации нужны для сокращения потерь лесного хозяйства: эти средства необходимо использовать на лесовосстановление и другие неотложные нужды лесного хозяйства. Также они необходимы для того, чтобы земли лесного фонда не рассматривались как бесплатная территория для строительства. Следует обратить внимание и на другие негативные изменения в законодательстве, произошедшие в недавнем прошлом. В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <10> с 1 января 2007 г. из объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня были исключены материалы перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Данное обстоятельство способствует активному переводу земель лесного фонда в земли других категорий, что приводит к уменьшению площади лесов вокруг городов <11>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2006. N 52 (часть I). Ст. 5498. <11> При написании статьи использована справочная правовая система «Гарант».
