(Оленина Т. Ю.) («Экологическое право», 2014, N 1)
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ, ФИНЛЯНДИИ И НОРВЕГИИ <1>
Т. Ю. ОЛЕНИНА
——————————— <1> Издается в рамках реализации комплекса мероприятий Программы стратегического развития Петрозаводского государственного университета на 2012 — 2016 гг.
Оленина Татьяна Юрьевна, доцент кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье проведен сравнительно-правовой анализ лесного законодательства России, Финляндии и Норвегии с целью совершенствования правовых норм в рассматриваемой сфере. Для сохранения лесов и растительности требуется современное лесное законодательство. Вопросы правового регулирования лесов актуальны в настоящее время для многих развитых государств. Лесное законодательство Финляндии и Норвегии является показательным для многих стран, в том числе и России, поэтому в настоящей статье исследуются правовые нормы в области охраны и использования лесов указанных государств.
Ключевые слова: лесное законодательство, Лесной кодекс, Закон о лесе.
Comparative-legal characteristic of forest legislation of Russia, Finland and Norway T. Yu. Olenina
Olenina Tat’yana Yur’evna, assistant professor of the chair of international and constitutional law of Petrozavodsk state university, candidate of juridical sciences.
In an article carried out comparative-legal analysis of forest legislation of Russia, Finland and Norway with a view to improving legal norms in this area. To save the forests and vegetation required modern forestry legislation. Issues of legal regulation of forests are relevant to many developed countries. Forestry legislation of Finland and Norway is significant to many countries, including Russia, so in this article we investigate legal standards for the protection and use of forests.
Key words: forestry legislation, Forest code, Law on forest.
Лесное законодательство Финляндии и Норвегии является показательным для многих государств в связи с эффективностью его реализации в практической деятельности. Сравнительно-правовой анализ необходим для составления рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в области использования и охраны лесов. Правовые проблемы в исследуемой сфере у данных государств схожи. Поэтому можно сравнить предлагаемые на уровне России, Финляндии и Норвегии пути решения данных проблем. В 1886 г. в Финляндии был разработан первый закон о лесе, который запрещал уничтожение лесов и обязывал после рубки обеспечить восстановление леса. Позднее в закон о лесе был внесен принцип устойчивого лесного хозяйства, который подразумевал лишь неистощительное производство древесины <2>. Лесное законодательство Финляндии было полностью реформировано в 1990-х годах. Основой этой реформы стала концепция устойчивого управления лесами. Главным направлением деятельности органов государственной власти Финляндии по совершенствованию лесного законодательства стало повышение биоразнообразия. ——————————— <2> См.: Лесной сектор Финляндии. 23 марта 2013 г. URL: http://www. petra-group. ru/index. php/analytical-materials/ 38-forest-re-sources/ 587-2011-05-24-03-41-12.
Лесное законодательство Финляндии включает международные соглашения, корпоративное право и национальное законодательство. В Конституции Финляндии, принятой 11 июня 1999 г. N 731 и вступившей в силу с 1 марта 2000 г., предусматривается в § 20, что каждый несет ответственность за охрану природы и ее разнообразия, а также за охрану окружающей среды и ее культурного наследия. Власть должна содействовать обеспечению здоровой окружающей среды и обеспечивать право каждому для влияния на принятие решений по вопросам, которые касаются его собственной жизненной среды. В Финляндии в настоящее время действуют Закон о лесе от 12 декабря 1996 г. N 1093, Закон об охране природы от 20 декабря 1996 г. N 1096, нормативы Европейского союза. Ранее был Закон о финансировании устойчивого лесного хозяйства от 12 декабря 1996 г. N 1094, который в настоящее время отменен Законом от 11 мая 2007 г. N 544, кроме § 11, который действителен до 31 декабря 2013 г. <3>. ——————————— <3> Finlex. 26.04.2013. URL: http://www. finlex. fi.
Помимо указанных Законов, в Финляндии приняты: Указ о лесе от 20 декабря 1996 г. N 1200, Постановление Министерства сельского и лесного хозяйства о применении Закона о лесе от 14 марта 1997 г. N 224, Постановление Министерства сельского и лесного хозяйства об изменении изданного Министерством сельского и лесного хозяйства Постановления о применении Закона о лесе от 17 декабря 1997 г. N 1178 <4>. Также в Финляндии действуют нормативы по облегчению налогообложения в сфере самостоятельной лесозаготовки, акты, регулирующие торговлю выбросами, которые выполняют Рамочную конвенцию Организации Объединенных Наций об изменении климата (заключена в г. Нью-Йорке 9 мая 1992 г.) <5>. ——————————— <4> См.: Там же. <5> См.: Сравнительная характеристика лесной промышленности Финляндии и Российской Федерации. 20.03.2013. URL: http://rsk-factory. ru/les. html.
В Финляндии в последнее время широко обсуждается проект Лесного кодекса, предполагается, что он должен вступить в силу с 1 января 2014 г. Изначально лесное законодательство Норвегии было принято в 1965 г., а затем несколько раз изменялось и дополнялось. Лесной кодекс предусматривал обязанности лесовладельца по поддержанию экологического благополучия, строительству и содержанию дорог, управлению особо ценными лесами. С 1957 г. законодательство Норвегии предусматривало право каждого находиться на некультивируемых землях независимо от их принадлежности <6>. ——————————— <6> См.: Лесное хозяйство и лесная промышленность Норвегии. 06.04.2013. URL: http://www. vneshmarket. ru/ content/ document_r_3133AA60- 74E6-46FC-9470-0B825D665B9E. html.
Основные изменения были связаны с тем, что в Норвегии были приняты резолюции по устойчивому управлению лесами Европы. 4 июня 1992 г. была подписана и 9 июля 1993 г. ратифицирована Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата. 9 июня 1992 г. была подписана и 9 июля 1993 г. ратифицирована Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.). В настоящее время норвежская лесная политика придерживается принципов, определенных в этих документах <7>. ——————————— <7> Norwegian Forest Policy. 12.05.2013. URL: http://www. nordictimber. org/ category/forestry-legislation.
В дальнейшем на основании данных международных норм был принят Закон о лесном хозяйстве Норвегии 27 мая 2005 г. <8>, который вступил в силу с 1 января 2006 г. Закон направлен на содействие устойчивому управлению лесными ресурсами в стране с целью активного местного и национального благосостояния и обеспечения биологического разнообразия, уважения окрестностей, отдыха на природе и культурных ценностей леса. ——————————— <8> Lovdata. 27.06.2013. URL: http://www. lovdata. no/all/ nl-20050527-031.html.
Интересно то, что исследуемый Закон применяется, даже если территория охраняется в соответствии с Законом Норвегии об охране природы или планом в соответствии с Законом Норвегии о планировании и строительстве, используется в иных целях, чем сельское хозяйство, при условии, если иное не предусмотрено защитным решением или планом, нормы которого связаны с решением. 19 июня 2009 г. в Норвегии был принят Закон о биологическом разнообразии, который вступил в силу 1 июля 2009 г. <9>. Данный Закон распространяется и на лесные отношения. ——————————— <9> Lovdata. 27.06.2013. URL: http://www. lovdata. no/ all/hl-20090619-100.html.
Лесное законодательство Российской Федерации в настоящее время состоит из Лесного кодекса Российской Федерации <10> (далее — ЛК РФ 2006 г.), Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» <11>, Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <12>, Указа Президента Российской Федерации «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» <13>, распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении Перечня объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов» <14> и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и подзаконных актов субъектов РФ. Органы местного самоуправления также в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения <15>. ——————————— <10> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <11> См.: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5279. <12> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735. <13> См.: Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 2010 г. N 1074 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // СЗ РФ. 2010. N 35. Ст. 4533. <14> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июля 2012 г. N 1283-р «Об утверждении Перечня объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов» // СЗ РФ. 2013. N 22. Ст. 2849. <15> См.: Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: Монография / Под ред. Ю. И. Шуплецовой. М.: Юристинформ, 2011. С. 27.
После вступления в силу ЛК РФ 2006 г. произошло практически полное обновление нормативно-правовой базы лесного хозяйства (этого не происходило после принятия Основ лесного законодательства (утв. Верховным Советом Российской Федерации 6 марта 1993 г. N 4613-1) и Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ). В связи с этим можно говорить о новом периоде развития правового регулирования охраны и использования лесов в России (с момента вступления в силу ЛК РФ 2006 г. — 1 января 2007 г.). В настоящее время лесное законодательство Финляндии, Норвегии направлено на содействие устойчивому развитию лесного хозяйства. В связи с этим направлением большинство практических инструкций и рекомендаций в Финляндии изменилось еще до принятия нового лесного законодательства. Поэтому внедрение нового законодательства в практику лесопользования происходило достаточно плавно. Лесное законодательство Финляндии способствует формированию благоприятных условий для развития деятельности в области лесного хозяйства, которое является также объектом политической поддержки со стороны государства. Об этом свидетельствует прежде всего то, что Национальная лесная программа является частью программы правительства страны. Государство оказывает также финансовую помощь долгосрочным инвестициям в лесное хозяйство, среди которых — строительство лесных дорог, восстановительная мелиорация, лесоразведение и использование древесины в качестве источника биоэнергии. В Норвегии лесное законодательство направлено на содействие устойчивому управлению лесными ресурсами в стране с целью активного местного и национального благосостояния и обеспечения биологического разнообразия, уважения окрестностей, отдыха на природе и культурных ценностей леса. В настоящее время Закон о лесе Норвегии применяется ко всем лесным участкам и лесам. Термин «лесной участок» относится к земле, которая либо находится под лесными ресурсами, либо подходит для лесного производства согласно общей оценке и не используется для любых других целей. Закон о лесах также применяется, если участок земли во исполнение закона о планировании и строительстве уже защищается законом об охране природы или уже предназначен для целей, за исключением сельского хозяйства, если иное не предусмотрено планированием или защитой решений, которые связаны с такими решениями <16>. ——————————— <16> Norwegian Forest Policy. 12.05.2013. URL: http://www. nordictimber. org/ category/forestry-legislation.
Собственники лесов обязаны обеспечить соответствие всех мероприятий, проходящих в лесах, требованиям и законам. Они должны также учитывать экологические ценности и уделять должное им внимание при проведении какой-либо деятельности в лесах. Эти условия могут препятствовать осуществлению определенных видов деятельности в пределах леса, но собственник в таком случае свободен в практике лесопользования с точки зрения его собственных целей <17>. ——————————— <17> Ibid.
В Норвегии существует Лесной целевой фонд, который был создан как обязательный резерв. Ему посвящена глава 4 Закона о лесном хозяйстве. Это обеспечивает владельцев лесов средствами для финансирования мер, направленных на устойчивое управление лесными ресурсами. Фонд предназначен для использования в течение длительного периода инвестиций, охватывающих производство древесины, включая управление и планирование лесами, инфраструктуру, такую, как дороги и обеспечение экологических ценностей в лесах. Часть дохода от реализованной древесины землевладельца выделяется на доверии, и Норвежский лесной фонд затем возмещает оказанием услуг землевладельцу <18>. ——————————— <18> Ibid.
Средства фонда инвестируются на долгосрочной основе в строительство лесных дорог и ведение лесного хозяйства, а также в повышение экологической ценности лесов. Решение о величине взноса в Фонд принимается каждым собственником леса самостоятельно исходя из его потребности в инвестициях, причем собственник не получает проценты со своего взноса. Сумма процентов используется для покрытия административных расходов и финансирования проектов на региональном и муниципальном уровнях <19>. ——————————— <19> См.: Лесное хозяйство и лесная промышленность Норвегии. 06.04.2013. URL: http://www. vneshmarket. ru/content/ document_r_3133AA60-74E6-46FC-9470-0B825D665B9E. html.
Лесное законодательство РФ основывается на таких же принципах, как и в Финляндии и Норвегии. В то же время они более подробно и четко сформулированы законодательно (ст. 1 ЛК РФ 2006 г.): 1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; 2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; 3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; 4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; 5) воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов; 6) обеспечение охраны и защиты лесов; 7) участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах; 8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; 9) подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций; 10) недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; 11) платность использования лесов. Оценка эффективности либо неэффективности реализации данных принципов, привлечение внимание к тем из них, которые в настоящее время приобретают фундаментальное значение, способствуют обеспечению стабильности лесного законодательства, его развитию в соответствии с нормами Конституции России и социально-политической ситуацией в стране <20>. ——————————— <20> См.: Боголюбов С. А. Как реализуются основные принципы лесного законодательства // Актуальные проблемы использования и охраны лесов: Сборник статей. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2013. С. 8.
Леса Финляндии, Норвегии, в том числе частные, открыты для посещения. Это означает, что каждый может свободно и без предъявления каких-либо разрешений находиться на территории финских лесов, независимо от формы их собственности. Так называемое право каждого гарантирует передвижение на частных землях пешком, на лыжах, на велосипеде или верхом на лошади. Передвижение на моторизованных средствах требует разрешения владельца земли. Без нанесения ущерба разрешается на земле другого разбивать лагерь, собирать неохраняемые лесные цветы, ягоды и грибы. Для разведения огня необходимо разрешение хозяина, также «право каждого» нельзя использовать для нанесения ущерба владельцу или природе <21>. ——————————— <21> См.: Сравнительная характеристика лесной промышленности Финляндии и Российской Федерации. 20.03.2013. URL: http://rsk-factory. ru/les. html.
В российском законодательстве нет подобной правовой нормы. Законодатель вообще не упоминает термины «частные леса или лесные участки» либо «леса, лесные участки физических, юридических лиц». Статья 11 ЛК РФ 2006 г. предусматривает, что граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, Красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» <22>. ——————————— <22> См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.
Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; безопасности граждан при выполнении работ. Лесное законодательство Финляндии, Норвегии ориентировано на лесопользователей, т. е. учитываются их права, законные интересы. Они, в свою очередь, должны бережно относиться к природе и лесам. Эти положительные нормы права полезно предусмотреть и в российском лесном законодательстве. На основании проведенного сравнительно-правового анализа лесного законодательства Финляндии, Норвегии и России предлагается внести в ЛК РФ 2006 г. норму о возможности физических и юридических лиц иметь в частной собственности лесные участки, расположенные на землях, не входящих в состав лесного фонда. При этом необходимо закрепить обязанности собственника по устойчивому лесопользованию, т. е., в частности, обязанности возобновления древесно-кустарниковой растительности. В дальнейшем, возможно, в российском лесном законодательстве появятся нормы о частных лесах, аналогично финскому лесному законодательству, хотя на это потребуются годы. Конечно, тут должна быть заинтересованность со стороны государства при помощи права обеспечить такие условия, чтобы физические лица — граждане России стремились выращивать, воспроизводить леса, находящиеся у них в частной собственности. На сегодняшний день таких условий в России нет, поэтому у граждан нет желания и потребности заниматься лесным хозяйством.
Литература
1. Finlex. 26.04.2013. URL: http://www. finlex. fi. 2. Lovdata. 27.06.2013. URL: http://www. lovdata. no/all/ nl-20050527-031.html. 3. Norwegian Forest Policy. 12.05.2013. URL: http://www. nordictimber. org/ category/forestry-legislation. 4. Боголюбов С. А. Как реализуются основные принципы лесного законодательства // Актуальные проблемы использования и охраны лесов: Сб. статей. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2013. С. 8. 5. Лесное хозяйство и лесная промышленность Норвегии. 06.04.2013. URL: http://www. vneshmarket. ru/ content/ document_r_3133AA60-74E6-46FC-9470-0B825D665B9E. html. 6. Лесной сектор Финляндии. 23 марта 2013 г. URL: http://www. petra-group. ru/index. php/ analytical-materials/38-forest-resources/ 587-2011-05-24-03-41-12. 7. Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: Монография / Под ред. Ю. И. Шуплецовой. М.: Юристинформ, 2011. С. 27. 8. Сравнительная характеристика лесной промышленности Финляндии и Российской Федерации. 20.03.2013. URL: http://rsk-factory. ru/les. html.
