(Зацепин М. Н.) («Российский юридический журнал», 2012, N 6)
НЕКОТОРЫЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОЦЕНКИ ДЕЙСТВИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. Н. ЗАЦЕПИН
Зацепин Михаил Николаевич, заслуженный юрист РФ, главный государственный регистратор Свердловской области, доктор юридических наук, профессор кафедры криминалистики Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Рассмотрены отдельные проблемы применения Земельного кодекса РФ, возникающие в связи с недостатками юридической техники, содержания отдельных положений ЗК. Приводятся примеры практических ситуаций, вызванных подобными законодательными «огрехами».
Some criminological assessments of the action of the Land Code of the Russian Federation M. N. Zatsepin
Some problems of the Land Code arising from defects of legal technique, specific provisions of the LC are considered. Examples of practical situations caused by such legislation «flaws» are given.
Key words: the Land Code, implementation, criminological assessment.
Принятие в октябре 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации способствовало снижению числа связанных с землями преступлений, принятию законодательных мер по ликвидации неопределенности правового статуса землепользователей и других субъектов, предупреждению дальнейшего развития и углубления теневого рынка земли, а также причинения ей вреда. К сожалению, Кодекс не только позволил снизить преступность в сфере земельных и связанных с ними иных отношений, но и создал новые условия для преступной деятельности, породил новые социальные конфликты и вызванные ими преступления. Автор участвовал в работе группы экспертов, которые в 2001 г. проводили криминологическую экспертизу Земельного кодекса <1>. Приходится признать, что за прошедшее время большая часть выявленных недостатков так и не была устранена. В настоящей статье используются отдельные фрагменты названной экспертизы, с учетом современного законодательства и правоприменительной практики рассматриваются отдельные положения ЗК РФ, обостряющие криминальную и криминогенную ситуации. ——————————— <1> Криминологическое заключение на Земельный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой РФ 20 сентября 2001 г. // URL: http://www. crimas. ru.
1. ЗК РФ не решил проблему кодификации земельного законодательства. Наряду с ним продолжают действовать многочисленные законы, регулирующие земельные отношения: «О государственном земельном кадастре», «О разграничении государственной собственности на землю», «О землеустройстве», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране окружающей природной среды», Градостроительный кодекс РФ и др. При этом в ЗК РФ содержатся более 100 отсылок к федеральным законам, законодательству, законам. На практике возникают вопросы, как применять такие нормы ЗК РФ, как во всем этом многообразии законов ориентироваться государственному или муниципальному служащему, решающему конкретные земельные вопросы <2>. ——————————— <2> См., например: Метр в квадрате (депутаты областного Законодательного Собрания предложили изменить Земельный кодекс РФ) // Обл. газ. 2012. 13 апр.
Так, договор на приобретение без проведения торгов земельного участка под строительство заключается сроком на пять лет. Но если сразу после этого в течение шести месяцев не получено разрешение на строительство на этом участке, то договор расторгается. Однако законодательство по комплексному освоению городских территорий формировалось позднее ЗК РФ. Согласно Постановлению Правительства РФ от 5 мая 2007 г. N 265 «Об экспериментальных инвестиционных проектах комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства» экспериментальные проекты застройки могут реализовываться на протяжении десяти лет. Последние изменения в Градостроительном кодексе РФ установили: муниципалитеты обязаны принять программы развития своих территорий, по которым дается разрешение на строительство дорог, коммунальных сетей, социальных объектов. Причем далеко не всегда эти согласования — приобретение застройщиком земельного участка, получение разрешения на его застройку и принятие программы развития города или района — совпадают по срокам. 2. Закрепленный в ЗК РФ подход к ограничению оборота земли криминологически уязвим с точки зрения создания дополнительных криминальных угроз, связанных с возможностью преступного использования пограничного пространства, земель ряда федеральных государственных органов. Во-первых, не выведены из оборота земли приграничной территории и в целом пограничного пространства, значимые для предупреждения и пресечения военной агрессии, незаконной миграции, незаконного оборота оружия и наркотиков, иной преступной деятельности. Пункт 4 ст. 27 ЗК РФ предусматривает, что из оборота изъяты земельные участки гораздо более узкого спектра, занятые находящимися в федеральной собственности объектами: зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные силы РФ, войска Пограничной службы РФ, другие войска, воинские формирования и органы; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ. В п. 3 ст. 93 ЗК РФ («Земли обороны и безопасности») говорится, что в целях обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводятся в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу и других объектов. Нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством России. Если соответствующие сооружения уже находятся на таких полосах и участках, то проблем не возникает. Но где гарантии, что до надлежащего обустройства государственных границ со странами СНГ земли приграничной зоны не окажутся в частных руках? Заслуживает особого внимания и п. 5 ст. 93 ЗК РФ: исполнительные органы государственной власти, названные в ст. 29 настоящего Кодекса, в порядке, определенном Правительством РФ, могут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. Какого «иного использования»? Каким «гражданам»: Российской Федерации или других государств тоже? Ограничение оборота земель осуществляется законодателем, а установление порядка передачи таких земель в частную собственность — исполнительной властью. Пограничное пространство охватывает не только Государственную границу РФ, пункты пропуска через границы и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф, но и исключительную экономическую зону Российской Федерации. ЗК РФ не вводит дополнительные ограничения для иностранных граждан и лиц без гражданства относительно аренды земель в пограничном пространстве. Положения ст. 22 ЗК РФ практически допускают аренду иностранцами земель в пограничном пространстве, за исключением узкого круга выведенных из оборота земель, указанных в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Согласно ст. 22 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства могут использовать расположенные в пределах территории РФ земельные участки на праве аренды, кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Положение не спасает ссылка в п. 4 ст. 27 ЗК РФ на ограниченный оборот земель, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не выведенных из оборота, а также не выведенных из оборота земель в границах закрытых административно-территориальных образований. Что произойдет с пограничным режимом пограничного пространства, если участки земли там окажутся почти исключительно в собственности или аренде иностранных граждан и лиц без гражданства? Во-вторых, перечень подлежащих выведению из оборота земель, с одной стороны, предельно конкретизирован, а с другой — опасно сужен. Например, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ исключаются из оборота земельные участки, занятые следующими находящимися в федеральной собственности объектами: зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, войска Пограничной службы РФ, другие войска, воинские формирования и органы; зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; объектами организаций Федеральной службы безопасности; объектами организаций федеральных органов государственной охраны; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Возникает вопрос: почему не названы земли, занятые зданиями Правительства РФ, Государственной Думы и Федерального Собрания РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Генеральной прокуратуры и ряда других государственных органов? В-третьих, вообще в ЗК РФ весьма неопределенно выглядит институт ограничения оборотоспособности земельных участков. В силу п. 2 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами, содержание ограничений оборота земельных участков закрепляется настоящим Кодексом, федеральными законами. Ссылок на соответствующие законы не делается. В п. 4 ст. 28 ЗК РФ говорится, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность гражданам и юридическим лицам. 3. До сих пор не приняты меры к предупреждению и пресечению монополизации земель — сосредоточения огромных земельных массивов в одних руках. Законодатель допускает (что крайне опасно) приватизацию одним лицом неограниченного числа участков земли (да еще с крайне неопределенно прописанными максимальными размерами). Следовало бы ввести категории, отражающие качественно иные характеристики масштабов земельной собственности (ранее использовался термин «земельные угодья»). Отметим, что, например, за 2011 г. количество земли у граждан уменьшилось на 15 тыс. га, а у юридических лиц, наоборот, увеличилось на 39 тыс. га, т. е. происходит перераспределение земли в интересах бизнеса <3>. ——————————— <3> См., например: Города растут, уменьшаются пашни // Там же. 14 апр.
Сегодня стало очевидно: необходимо ограничить возможность сосредоточения в одних руках (граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, юридических лиц) большого объема земель, что в определенных условиях причиняет вред государству в целом. 4. Предусмотренный ЗК РФ порядок охраны отдельных категорий земель недостаточно эффективен. В первую очередь это касается земель особо охраняемых территорий, к которым, в частности, относятся земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения, иные особо ценные земли. В гл. XVII ЗК РФ закреплено определение земель этой категории, однако не регламентирован механизм «особой охраны» земель названных категорий, не указаны органы, обязанные осуществлять такую охрану. Следовательно, ответственность должностных лиц за нарушение порядка перевода земель данных категорий в другие категории практически отсутствует. Статья 8 ЗК РФ регулирует порядок перевода земель из одной категории в другую, в частности закрепляет, что перевод земель, находящихся в муниципальной собственности, кроме земель сельскохозяйственного назначения, производится органами местного самоуправления. О какой «особой охране» земель перечисленных категорий можно говорить? Получается, что на местах в рамках института перевода земель из одной категории в другую процветает коррупция, земли безосновательно переводятся в иные категории и предоставляются в частную собственность. Таким образом, в частной собственности оказываются земли, на которых расположены заповедники, в том числе биосферные, заказники, памятники природы, парки, ботанические сады, территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, земли природоохранного назначения. Представляется целесообразным закрепить в ЗК РФ право на перевод земель указанных категорий, находящихся в муниципальной собственности, за субъектами РФ для осуществления реальной охраны земель. Статьей 5 ЗК РФ право на распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, вплоть до разграничения государственной собственности на землю, предоставлено органам местного самоуправления. Значит, органы местного самоуправления фактически наделены государственными полномочиями по распоряжению землями, находящимися в государственной собственности. Это следует из ст. 214 ГК РФ, устанавливающей, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ и ее субъектам. Данное положение о правах органов местного самоуправления не соответствует и ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. Кроме того, в ЗК РФ заложены условия для деградации земель, поскольку не предложено четкой системы возмещения причиненного ущерба землям, выступающим предметом регулирования Кодекса. Не определены подходы к расчету потерь, что порождает не только экономические, экологические или социальные проблемы, но и криминальные. 5. Нечеткие формулировки ряда норм ЗК РФ способны ориентировать на антиконституционные решения и действия, создавать криминогенные и криминальные ситуации. Например, предусматривается изъятие земель для муниципальных нужд. В п. 3 ст. 56 ЗК РФ говорится, что ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда. Но в отношении каких именно земель могут приниматься акты органов местного самоуправления? В п. 1 ст. 11 ЗК РФ («Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений») говорится в целом о земельных отношениях и таких полномочиях, как изъятие (выкуп) земель для муниципальных нужд. На практике возникает ряд вопросов. Во-первых, согласно ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества возможно только для государственных нужд, а не муниципальных, следовательно, норма п. 1 ст. 11 ЗК РФ противоречит Конституции, что недопустимо. Во-вторых, в п. 3 ст. 56 ЗК РФ не конкретизируются принадлежность и категорийность земель. О каких землях идет речь в ст. 11 ЗК РФ? Пункт 2 ст. 11 ЗК РФ, определяя, что местное самоуправление осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, не проясняет данный вопрос. Поэтому не вполне ясно, у кого же тогда органы местного самоуправления могут изъять земли для муниципальных нужд: у самих себя, только у лиц, владеющих и пользующихся муниципальными землями, или у широкого круга собственников, в том числе частных? Вопрос еще больше усложняется в связи с тем, что в ст. 8 ЗК РФ («Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую») предусмотрено принятие названных решений относительно земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, органами исполнительной власти субъекта РФ; в отношении земель, находящихся в частной собственности, если это земли сельскохозяйственного назначения, — органами исполнительной власти субъекта РФ, если иного целевого назначения — органами местного самоуправления. Приведем конкретное дело, рассмотренное Арбитражным судом Свердловской области. ООО «Коневодческое хозяйство «Белая лошадь» обратилось за государственной регистрацией объектов недвижимого имущества, созданных на земельном участке, который в соответствии с данными кадастрового учета относится к категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием под дачное строительство (организация дачного строительства) <4>. ——————————— <4> URL: http://kad. arbitr. ru.
В силу подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории. Согласно этому принципу правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Деление земель по целевому назначению на категории предусмотрено п. 1 ст. 7 ЗК РФ, в частности названы земли сельскохозяйственного назначения. При этом пользование земельным участком, отнесенным на основании закона и в установленном им порядке к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, установленных его целевым назначением (п. 2 ст. 260 ГК РФ). Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Согласно ст. 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т. е. виды возможного использования земель сельскохозяйственного назначения определены законом. При этом в соответствии со ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), — имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения его целевого использования, что закреплено в ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Следовательно, строительство объектов сельскохозяйственного назначения на земельном участке, предназначенном для ведения сельскохозяйственного производства и относящемся к сельскохозяйственным угодьям, не могло быть осуществлено без перевода этих земель в другую категорию в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», и изменения разрешенного вида его использования. В силу п. 3 ст. 37 ГК РФ изменение вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства регулируется градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Согласно ст. 2.8 Правил землепользования и застройки на территории Сысертского городского округа, утвержденных решением Думы Сысертского городского округа от 24 января 2008 г. N 323, в составе земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с зонированием территории выделяются зоны коллективного садоводства, зоны сельхозугодий, зоны ведения дачного хозяйства. Основным видом разрешенного использования земель последней зоны являются дачные участки, предназначенные для отдыха населения. Объекты недвижимого имущества, за регистрацией права собственности на которые обратилось Коневодческое хозяйство «Белая лошадь», по составу и назначению не относятся к имуществу, предназначенному для ведения дачного хозяйства. Кроме того, общество не может быть признано субъектом, имеющим право на ведение дачного хозяйства на землях сельскохозяйственного назначения. Норма ст. 8 ЗК РФ не полностью соответствует п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, где говорится, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, при этом не конкретизируется, какой именно землей. Многие считают, что всей землей, и поэтому полагают, что установление категории земель — вопрос совместного ведения РФ и ее субъектов. Казалось бы, из этого исходит ст. 19 ЗК РФ, в п. 1 которой говорится, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ. Однако уже в п. 3 предусматривается, что в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований. Неясно, кем, по каким основаниям, в каком порядке будет решаться вопрос о передаче земель. Отсюда и борьба за право быть «первыми». Необходимо на законодательном уровне детально определить основные критерии и методы отнесения, перевода земельных участков из одной категории в другую и передачи их в муниципальную собственность. Представляется, что предупреждению преступлений и правонарушений в этой сфере способствовал бы следующий строгий порядок действий: сначала совместно Российская Федерация и ее субъекты определяют категории всех земель, что отражается в системе государственного кадастрового учета, затем уже с ними производятся операции с учетом того, к какой категории конкретные участки земли относятся и кто какие операции может осуществлять. Причем нужно закрепить исключительное право РФ и ее субъектов вносить необходимые коррективы в категорийность земель. 6. В ЗК РФ содержится положение, которое, если следовать ему буквально, заставляет всех, кто претендует на земельный участок, даже при отсутствии спора, обращаться в суд за признанием права на такой участок. Статья 59 ЗК РФ («Признание права на земельный участок») предписывает: признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке; судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном федеральным законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. На практике возникают вопросы: всегда ли необходимо обращаться в суд? Может быть, такой порядок признания права действует только при нарушении или оспаривании права? 7. В ЗК РФ употребляется формулировка «может» применительно к восстановлению нарушенного права. Например, согласно ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным. В силу п. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств). Возникает практический вопрос: о чем идет речь? О праве или об обязанности? Если об обязанности, то почему «может»? В заключение необходимо отметить, что принятие Земельного кодекса РФ позволило решить ряд проблем, но породило новые. Так, сейчас в большей мере защищены интересы крупных частных собственников земельных участков и зданий; в частной собственности оказались земли тех категорий, которые там не должны быть. Таким образом, эти земли безвозвратно перестали быть государственными и муниципальными, как безвозвратно ушли и уходят миллиарды государственных средств, фигурирующих не в делах, рассмотренных судами, и судебных исполнительных производствах, а лишь в публикациях, оперативных сводках и приостановленных уголовных делах. Высока вероятность, что скоро встанет вопрос об амнистии «манипуляторов с землей».
